О реализации конституционного права на публичные манифестации: проблемы регулирования

В статье рассматриваются отдельные актуальные проблемы реализации конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, предложения по совершенствованию законодательного регулирования указанного права и практики применения соответствующих норм.

Ключевые слова: конституционные права, политические права, публичное мероприятие, право на публичные мероприятия, организация и участие в публичных мероприятиях.

В правовом статусе гражданина основополагающими определены политические права и свободы, активное пользование которыми является показателем существования правового демократического государства. Одним из таких прав является право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, закрепленное в ст. 31 Конституции Российской Федерации. На обеспечение реализации установленного права граждан направлен Федеральный закон от 19.06.2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 30.12.2020) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Федеральный закон) [1, ст. 2485].

В современной отечественной юридической науке значительное внимание уделяется различным проблемам реализации данного конституционного права. Однако констатируем, что законодательное регулирование и правоприменительная практика отстают от запросов общества, а также от тех трудностей жизненной практики, которые возникают у правопользователей. Исследователи проблем реализации права на публичные манифестации, рассматривая динамику изменений Федерального закона № 54-ФЗ, КоАП РФ, УК РФ, практику Конституционного Суда РФ с 2012 по 2021 год, указывают на все-таки имеющиеся «болевые» междоузлия.

Несмотря на урегулированность в целом вопросов о месте проведения публичных мероприятий, об установлении специально отведенных мест при проведении публичных мероприятий и порядка их использования на уровне субъектов РФ и муниципалитетов, законодатель оставляет возможность достаточно широкого усмотрения при принятии решения о согласовании проведения публичного мероприятия. Так, в соответствии с Федеральным законом, может быть отказано в согласовании проведения публичного мероприятия, если его проведение создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников публичного мероприятия. Кроме угрозы обрушения зданий и сооружений «иные угрозы» не конкретизированы, что дает возможность соответствующему уполномоченному органу действовать по своему усмотрению при согласовании мероприятий [9].

Вопрос о перечне субъектов, выступающих организатором публичных мероприятий, тоже остается уязвимым. В соответствии с Федеральным законом организатором публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Следовательно, иностранные граждане не могут выступать организаторами публичных мероприятий. Однако некоторые исследователи указывают на нелогичность такого запрета в связи с наделением постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, если это предусмотрено международным договором, согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 24.02.2021) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». «Проведение публичных мероприятий является одной из форм проведения предвыборной агитации. Следовательно, для обеспечения принципа равенства кандидатов необходимо предоставить право быть организаторами публичных мероприятий и постоянно проживающим на территории Российской Федерации иностранным гражданам» [9, c. 38–39]. Если законодатель допускает возможность того, чтобы организаторами так называемых стационарных публичных мероприятий (митингов и собраний) выступали лица, достигшие возраста 16 лет, то «возникает обоснованный вопрос — почему пикеты, которые, по сути, представляют собой стационарные (проводимые без передвижения) публичные мероприятия, были исключены из числа тех, организаторами которых могут выступать несовершеннолетние граждане России?», с этим замечанием А. В. Саленко [7, c. 82.] трудно спорить.

Проблемной остается реализация нормы, в соответствии с которой организатором публичного мероприятия не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость, а также лицо, которое свыше двух раз привлекалось к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные законодательством. Сложность при реализации этих ограничений заключается в том, что проверка данной информации (а именно подача соответствующего запроса, подлежащего ответу в 10-дневный срок), ставит под угрозу выполнение правоприменителем условий (срок) согласования публичного мероприятия.

До сих пор не получили должной правовой оценки не установленные Федеральным законом формы публичных акций: марши, флешмобы, «живые» цепи, пикетные очереди, автопробеги, массовые прогулки и пробежки, протестные палаточные лагеря, и т. п. К таким акциям непросто применить положения действующего российского законодательства, что, соответственно, ставит перед законодателем задачу оперативного и адекватного реагирования на данные новации.

Непрерывно меняются санкции за нарушения порядка проведения публичных мероприятий. По мнению А. А. Кондрашева, «первое, что «бросается» в глаза после принятых изменений, это явно непропорциональное тяжести такого рода административных проступков «ужесточение» административной ответственности, увеличение размеров штрафов, появление новых видов наказаний в КоАП РФ. Так, до 2012 г. к «нарушителям» закона применялись лишь незначительные штрафы и административный арест, а после 2012 г. к указанным наказаниям добавились еще и обязательные работы» [4, c. 214.].

Федеральным законом от 24 февраля 2021 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения в статью 19.3 КоАП РФ, которые потенциально ужесточают ответственность, в том числе организаторов и участников публичных мероприятий, за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника полиции, военнослужащего либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей.

Законодатель, пытаясь усовершенствовать механизм проведения публичных мероприятий, неоднократно менял (и будет менять!) нормы КоАП РФ, УК РФ и Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ. Это можно трактовать по-разному. С одной стороны, законодатель пытается совершенствовать законы, а с другой — делает это «на злобу дня», видится, что такие изменения, поспешные и непродуманные новации, вызывают коллизии в правоприменительной практике. В итоге следует, что фактически конституционное право граждан на проведение публичных мероприятий реализовать достаточно сложно в силу установленных законодателем запретов и ограничений, часть из которых есть основания считать необоснованными и избыточными. В целом же, следуя установлениям Конституционного Суда РФ, реагирование государства на организацию и проведение мирных собраний должно быть нейтральным (вне зависимости от политических и иных взглядов организаторов и участников мирных акций); как правовое регулирование, так и правоприменительная деятельность должны быть направлены на обеспечение баланса частных и публичных интересов, а также предоставление субъектам права реальной возможности проведения мирных публичных мероприятий [10].

Литература:

1. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 21.06.2004. — № 25. — ст. 2485.
2. Бачурин А. Г. Уведомление о проведении публичного мероприятия в электронной форме // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. — 2017. — № 15–1.
3. Евлоев И. М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения // Конституционное и муниципальное право. — 2013. — № 3.
4. Михеева В. Э, Кондрашев А. А. Особенности и пробелы правового регулирования публичных мероприятий в законодательстве России // Вестник Воронежского Государственного Университета. Серия: Право -2018. — № 3. — С. 214.
5. Костюков А. Н. Реализация прав человека и гражданина в конституционном праве России: год 2017-й // Конституционное и муниципальное право. — 2017. — № 2.
6. Прокофьев К. Г. Принципы административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании // Юридический вестник Самарского университета. — 2016. — № 4.
7. Саленко А. В. Свобода мирных собраний и дети: законодательство и опыт России и Германии // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. — 2018. — Т. 18 (выпуск 1).
8. Симонова С. В. Рассмотрение органами местного самоуправления уведомлений о проведении публичных мероприятий // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2015. — № 1.
9. Шарнина Л. А. Состояние реализации основных (конституционных) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в Российской Федерации / Шарнина Л. А. // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 1.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июня 2019 г. N 24-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 части 4 статьи 5 и пункта 6 части 3 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина В. А. Тетерина.