В статье на основе анализа проблем профессионального развития государственных служащих таможенных органов представлена роль профессиональной культуры как важнейшего условия противодействия коррупции. По мнению авторов, профессиональная культура государственных служащих таможенных органов — это комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых ими, являющихся продуктом совместной деятельности.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, этика, этический кодекс, профессиональная этика государственного служащего таможенных органов, этика профессионального развития государственного служащего.
В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей [1]. В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [2]. Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Вступивший в силу с 10 января 2009 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ согласно ст. 1, дает определение коррупции — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами [3].
Коррупция (от лат. corruptio — подкуп) — универсальная проблема. Точнее будет сказать, что это универсальное свойство любого государства — свойство, которое потенциально (в определенных социальных условиях) может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование законной власти и государства [4].
Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения.
Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений.
Институциональные корни коррупции — в отношении между государством и чиновником, которое и позволяет чиновнику злоупотреблять использованием ресурсов государства в двух формах: либо непосредственно в своих интересах (например, в виде казнокрадства), либо за ренту в интересах других личностей и групп (с помощью взятки и т. д.). Суть коррупции — подкуп и продажность должностных лиц. Но подкуп этот должен быть не единичным, а, по крайней мере, неоднократным, систематическим [5].
Основным мотивом коррупции является корыстный интерес, выгода. Неистребимость коррупции, ее функциональный (наряду с дисфункциональным) характер порождают подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате, в системе государственной и муниципальной службы [6]. Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее распространенном определении коррупции, согласно которому коррупция — это злоупотребление публичной властью в личных интересах в ущерб государственным и общественным интересам [7].
Коррупцию нельзя рассматривать как симптом плохого управления. К этому необходимо добавить, что рыночное хозяйство по своей природе является криминологически крайне несовершенным и уязвимым социальным организмом [8]. Следует также понимать неоспоримый факт: поскольку сущность государства допускает конфликт интересов, постольку существует коррупция. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, постольку и цель борьбы с коррупцией не в ее искоренении, а в ее минимизации.
Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны — представители легального и нелегального частного сектора.
Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.
Современная коррупция — это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать конкретной нормой уголовного кодекса как отдельный состав преступления. Коррупцию следует рассматривать как криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в содержательный объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно опасных деяний. Можно с уверенностью сказать, что коррупция распространяется во всех сферах общественной жизни.
По нашему мнению, особый смысл приобретает проблема борьбы с коррупцией в таможенных органах Российской Федерации.
Это обусловлено несколькими обстоятельствами.
Коррупция в таможенных органах является актуальной, так как таможенные органы в Российской Федерации являются одними из самых бюджетообразующих после налоговой службы. На данном этапе в борьбе с коррупцией правоохранительные органы заинтересованы больше не в предотвращении коррупционных преступлений в таможенных органах, так как существующие современные законодательные акты в большей степени на это и направлены, а в раскрытии уже совершенных коррупционных деяний. Около 80 % коррупционных преступлений, раскрытых за последние пять лет в таможенных органах, были совершены до того, как таможни практически полностью перешли на электронный документооборот и декларирование. Исходя из этого, можем сделать вывод, что информатизация и автоматизация всего таможенного дела, исключая возможность влияния людей на какой-либо процесс, может являться одним из самых эффективных методов предотвращения и пресечения коррупции [9].
Как отмечают исследователи, уже в самом определении государственной гражданской службы «заложен нравственный императив, определяющий службу государству и обществу как основу профессиональной деятельности государственных служащих».
Профессиональная культура государственных служащих таможенных органов — это комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых ими, являющихся продуктом совместной деятельности.
Специфика государственной таможенной службы как особого рода деятельности заключается в служении должностных лиц интересам общества и государства в целом. Как известно, служба — это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт, отличающийся специфическими чертами и принципами организации: современная служба должна быть открытой, конкурентоспособной, престижной и ориентированной на результативную деятельность государственных служащих таможенных органов.
Важным компонентом, обеспечивающим осуществление функций по реализации полномочий таможенных органов, является нормативное закрепление требований к служебному поведению.
В отличие от этических правил требования к служебному поведению государственных служащих России закреплены нормативно. Впервые они были установлены в 2002 г. указом Президента РФ Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [6], а в 2004 г. были зафиксированы в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ [2].
Требования к служебному поведению включают в себя три типа нравственных норм: предписывающие, закрепительные и рекомендательные, однако большинство требований, закрепленных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе» связаны с обязанностями, правами, ограничениями и запретами для государственного гражданского служащего.
Требования к служебному и к этическому поведению таможенников закреплены в Кодексе этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, который был принят решением Коллегии ФТС России и утвержден приказом ФТС России от 14 августа 2007 года № 977. В документе большинство обязывающих, предписывающих норм, и ни один пункт не обходится без формулировок «обязан», «должен». Гражданин России, избравший профессию таможенника, добровольно возлагает на себя ответственность и обязанность неукоснительно выполнять положения кодекса, профессионально и честно, в соответствии с высокими моральными принципами поддерживать и укреплять авторитет Федеральной таможенной службы [10].
Ввиду особой актуальности проблемы нравственного обеспечения деятельности должностных лиц, а также в связи с необходимостью усиления борьбы с коррупцией, политическое руководство вновь обратилось к правовому регулированию данного вопроса. В июле 2009 г. вышел указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в общие принципы, утвержденные этим указом» № 814.
Обратим внимание, что законодатель вновь обратился к термину «принципы» служебного поведения. При этом речь идет о служащих всех видов государственной службы. Особо важен пункт, предписывающий соблюдать правила публичных выступлений чиновника. Это одновременно и запрет, и нравственная норма, которые требуют не допускать публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей. С точки зрения политкорректности гражданский служащий должен быть сдержан в публичном выражении оценок и проявлений своих личных симпатий и антипатий. Безусловно, это требование особенное актуально для государственных служащих таможенных органов в силу специфики их профессиональной деятельности, обусловленной требованиями открытости, прозрачности.
Важно также остановиться на некоторых проблемах этико-профессионального развития как условия формирования высокой нравственной культуры и антикоррупционного поведения государственных служащих таможенных органов. Одним из главных факторов такой работы, как показывает международный опыт, является этическое обучение и нравственное воспитание, которое находит свое закрепление в кодексах этики и служебного поведения.
Как известно, в России накоплен значительный опыт действия этических кодексов. На настоящий момент их принято более 30 в федеральных органах государственной власти России, около 69 кодексов этики действуют в субъектах нашей страны. К сожалению, не все они отражают специфику деятельности соответствующего органа власти, а также каких-либо национальных или культурных особенностей субъекта федерации, полностью воспроизводя положения Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года).
Безусловно, нормы, предусмотренные этим документом, разумны, но следует учитывать, что они носят рекомендательный характер. Типовой кодекс этики, а также дублирующие его содержание ведомственные и региональные этические кодексы, являются сводом принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения. При этом в них нет четкого различия между принципами и правилами поведения; они не содержат оригинальных и самостоятельных правовых норм: подобный типовой кодекс может принять форму ненормативного правового акта. Действующие Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009, обязывают регистрировать все ведомственные нормативные акты в Минюсте РФ. Но Минюст не регистрирует акты рекомендательного характера, к каким относят и кодексы этики служебного поведения государственных служащих.
Проблема внедрения этических кодексов служебного поведения в России заключается в особенностях отечественной правовой системы: возможность юридизировать нормы и принципы социальных норм (этики, морали, религии и т. д.) является достаточно ограниченной.
Во-первых, невозможно предвидеть и описать все коллизии государственной службы. Во-вторых, общеобязательностью могут обладать только правовые нормы. Нормы этики оставляют возможность произвольного толкования и безнаказанного выбора. В-третьих, методами государственного принуждения невозможно заставить исполнять моральные нормы, моральные ценности по своей сущности конкурентны, поэтому кодифицированные нормы морали не обладают приоритетом. В-четвертых, при слабом развитии гражданских институтов моральная (этическая) ответственность «не работает», а привлекать к юридической ответственности за морально-этические поступки не позволяют принципы права.
Как бы банально это не казалось, но даже самый строгий этический кодекс не решит проблемы коррупции и проблем, связанных с соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих таможенных органов. Именно поэтому самым простым, но эффективным способом считается, на наш взгляд, последовательное повышение правовой культуры как государственных служащих таможенных органов, так и тех граждан, которым они оказывают таможенные услуги.
Во-вторых, на современном этапе крайне важно добиваться реализации принципа открытости государственной таможенной службы, который нормативно закреплен, однако нельзя сказать, что реализуется в полной мере. Необходимо направлять деятельность на формирование системы нормативно-правового регулирования, что является обязательным условием внедрения стандартов открытой государственно-служебной культуры. Важно также подчеркнуть, что «внедрение механизма открытой государственно-служебной культуры даст возможность сформировать позитивную систему ценностей государственной таможенной службы, основанную на идеях законности, социальной ответственности, честности, открытости, лояльности, расширит атмосферу доверия к действиям власти через доступное информирование о содержании деятельности служащих, а также в целом сформирует основы для развития государственных органов как социально ответственных государственных учреждений.
Таким образом, для реализации этических основ, которые являются базой для формирования ответственного отношения к вопросам служебного правовое образование населения; введение действительного общественного контроля за взаимоотношениями между государственными служащими, бизнесом и политикой; совершенствование системы мониторинга за нравственным состоянием государственных служащих; строгое соблюдение законодательства всеми субъектов права. Лишь только в случае воплощения всего комплекса мер может быть использован инструмент этического кодекса поведения государственных служащих таможенных органов как основа нравственного механизма противодействия коррупции.
Литература:
- Коррупция в сфере государственного управления //Резолюция Восьмого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. — Нью-Йорк, 1990. — С. 292.
- Лукашук, И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией / — М.: Логос, 2001 — С. 24.
- Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 N 273-ФЗ. Статья 1.
- Фергюсон А. Опыт истории гражданского общества / Пер. с англ. И. И. Мюрберг; Фергюсон А. М., 2000. С. 98–101.
- Вагапов Т. В. Коррупция: понятие и структура // Право и образование. 2005. № 4. С. 195–203.
- Минаков П. А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. 2007. № 3. С. 7.
- Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М., 2002. С. 288–289.
- Политический режим и преступность/Под ред. В. Н. Бурлакова, Ю. Н. Волкова, В. П. Сальникова. СПб., 2001. С. 217; Попов Ю. Н. Теневая экономика в системе рыночного хозяйства: Учебник. М., 2005. С. 42–43.
- Коваль В. Д. Противодействие коррупции в таможенных органах в системе общегосударственных мер противодействия коррупции: Международно-правовой аспект // Вопросы российского и международного права. 2018. Том 8. № 11А. С. 70–76
- Кодекс этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Принят решением Коллегии ФТС России и утвержден приказом ФТС России от 14 августа 2007 года № 977.
