В статье представлены различные подходы, связанные с определением правовой природы государственной службы. К ним относятся признание государственной службы в качестве особой государственной деятельности, указание на ее административный характер и признание ее в качестве особого вида трудовых отношений. На основании анализа конституционно-правовых норм, регулирующих гарантии в сфере трудовой деятельности и определяющих равное право всех граждан на доступ к государственной службе, а также специальных норм, регулирующих прохождение государственной службы, сделан вывод о том, что это является особой профессиональной деятельностью, но прохождение государственной службы относится к сфере трудовых отношений. Это положение позволяет сделать вывод о недопустимости ограничения трудовых прав государственных служащих сверх необходимого в силу особого характера их профессиональной деятельности.
Ключевые слова: трудовые отношения, профессиональная деятельность, нормы, гарантии, правовой статус, запреты и ограничения.
Прохождение государственной службы предполагает наделение субъекта правоотношений особыми полномочиями, которых не имеют работники, выполняющие профессиональные обязанности по трудовому договору.
В этой связи содержательный аспект правоотношений в сфере государственной службы имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
С точки зрения теории права это определяет необходимость выделения или, наоборот, включения института государственной службы в трудовые отношения. Это предполагает разработку правовых норм о прохождении государственной службы как специальной или их сближение с общими нормами трудового права и придание им особенностей только в связи со спецификой профессиональной деятельности государственных служащих. Практическая сторона необходимости изучения сущности правоотношений, складывающихся в процессе государственной службы, определяется, прежде всего, возможностью возникновения служебных споров и неопределенностью принципов, применимых к такому спору, при отсутствии особых правовые нормы.
Есть и другие причины, по которым обоснование соотношения государственной службы с исполнением трудовых обязанностей имеет практическое значение.
Тем не менее, именно признание государственного служащего особым субъектом служебных отношений или, наоборот, служащим, даже выполняющим особый вид работы, определяет общее положение госслужащих не только в системе официальные отношения, но и во всей системе государственного управления. Это разделение связано с признанием государственного служащего только лица, выполняющего профессиональные обязанности или наделенного особым статусом.
С юридической точки зрения обе позиции оправданы, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 37 Конституции РФ [1] гарантируется бесплатный труд и возможность распоряжения личными способностями для определенной профессиональной деятельности государством.
Помимо прочего, данное положение также можно рассматривать как признание равенства трудовых прав граждан, которое распространяется, в том числе, на условия государственной службы. Это можно понимать как признание государственной службы как особого вида трудовых отношений, поскольку профессиональная деятельность государственных служащих не может осуществляться на иных условиях, кроме условий выполнения обязанностей по трудовому договору.
Положения части 4 статьи 31 Конституции РФ [1] также гарантируют равный доступ к государственной службе, что также можно понимать с позиций равноправия участников правоотношений, складывающихся в период гражданского обслуживание и в процессе работы.
Воспользовавшись возможностью выбора, человек с учетом личных предпочтений и навыков работы, исходя из уровня полученного образования и других факторов вправе выбрать сферу профессиональной деятельности, в том числе государственную службу.
Благодаря гарантиям равных трудовых прав, положение государственного служащего не может принципиально отличаться от статуса сотрудников.
Различия в условиях государственной службы сами по себе не указывают на возможность отнесения этой профессиональной деятельности к особой сфере отношений, поскольку ТК РФ [1] также устанавливает специфику работы отдельных категорий лиц.
Представленные положения позволяют ряду исследователей прийти к выводу о возможности признания государственной службы особым видом трудовых отношений, прохождение которых должно регулироваться нормами трудового права.
Например, К. П. Елистратова и А. В. Родионов проводит сравнительный анализ правовых норм, регулирующих механизмы мотивации на государственной службе и в сфере трудовых отношений. Исследователи в целом вполне обоснованно указывают на государственную службу как на особый вид профессиональной деятельности, которая, однако, развивается в рамках трудовых отношений [3].
Напротив, М. А. Сидорова рассматривает госслужбу, прежде всего, с точки зрения административной составляющей этих отношений [4]. И. В. придерживается близкой позиции. Грея, согласно которому государственная служба сводится к государственной деятельности, а исследователь указывает на политическую составляющую государственной службы [5].
Представленные позиции свидетельствуют о разнообразии позиций относительно правовой природы государственной службы, причем различия заключаются не только в источниках, но и в способе правового регулирования отношений, связанных с государственной службой. Например, М. Н. Бокова относит правовое регулирование государственной службы к сфере административных правоотношений [6]. Такая позиция не может быть принята, поскольку, хотя государственная служба в силу части 7 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации [2] регулируется особыми правилами, это Закон «О гос. системе государственной службы» [7] и Закон «О государственной службе» [8] отношения связаны с профессиональной деятельностью.
Государственная служба признается, прежде всего, как профессиональная деятельность, хотя и особого рода.
Государственные служащие наделены особым правовым статусом в части полномочий, не присущих другим лицам, но осуществление этих полномочий определяется только объемом профессиональных обязанностей, допустимо только в пределах достижения целей власти из которых они являются сотрудниками.
С учетом положений статьи 18 Конституции Российской Федерации [1] особый правовой статус государственного служащего может использоваться исключительно в интересах граждан.
Все это не означает, что правоотношения, складывающиеся в процессе государственной службы, признаются правоотношениями, которые по своей правовой природе близки к трудовым отношениям, пусть даже и особого характера.
Государственная служба предполагает особую профессиональную деятельность, государственные служащие имеют особый правовой статус, но они наделены большинством тех же прав, что и служащие по трудовому договору.
Поскольку правоотношения при прохождении государственной службы связаны с профессиональной деятельностью, правильнее было бы рассматривать их в рамках трудовых отношений особого вида, а не как особые государственные отношения или административно-правовые отношения.
В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ также признается «особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях» [9].
Аналогичная позиция представлена в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 [10]. Прохождение государственной службы регулируется специальными правовыми нормами, но это трудовые отношения, их особый характер определяет лишь необходимость установления особых правил профессиональной деятельности государственных служащих, но не означает их исключение из круга отношений, регулируемых законодательством.
Подводя итог, наиболее разумным было бы признать правоотношения, складывающиеся в рамках государственной службы, как особый вид правоотношений, которые, однако, имеют характер трудовых отношений. В связи с конституционными нормами это положение разумнее всего было бы рассмотреть следующим образом.
Каждый гражданин имеет право свободно распоряжаться своими профессиональными навыками, руководствуясь личными предпочтениями. Возможность поступления на государственную службу гарантируется всем гражданам в равной степени, поэтому выбор гражданина может быть сделан в пользу государственной службы наравне с другими сферами профессиональной деятельности.
Тем не менее, выбирая государственную службу, а не другой вариант профессиональной деятельности, гражданин осознает необходимость нести дополнительные обязанности, в том числе соблюдать особые запреты на государственной службе, но эти запреты и ограничения обусловлены особым правовым статусом, как следствие, связаны со спецификой профессиональной деятельности.
Это означает, среди прочего, что особые требования, предъявляемые к государственным служащим, не могут ограничивать их права сверх условий, предусмотренных особым характером их профессиональной деятельности. Они связаны с особыми полномочиями, которыми обладают эти люди в силу своего положения.
Литература:
- Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11- ФКЗ) // СЗ РФ. — 04.08.2014. — № 31. — Ст. 4398.
- Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // СЗ РФ. — 07.01.2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 3.
- Елистратова, К. П. Государственная гражданская служба в России: сущность и особенности мотивационных механизмов / К. П. Елистратова, А. В. Родионов // Социально-экономическое развитие хозяйствующих субъектов, отраслей, регионов: проблемы и перспективы: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. — 2019. — С. 58–61.
- Сидорова, М. А. Сущность государственной гражданской службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения: сборник материалов IV Внутривузовского Круглого стола. — 2018. — С. 232–235.
- Седая, И. В. Понятие и сущность государственной гражданской службы // Академическая публицистика. — 2020. — № 3. — С. 157–165.
- Бокова, М. Н. К вопросу о субсидиарном применении права: пределы регулирования государственной гражданской службы нормами трудового права // Право, общество, государство: проблемы теории и истории: Сборник материалов. Международной студенческой научной конференции. — 2018. — С. 9–12.
- О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // СЗ РФ. — 02.06.2003. — № 22. — Ст. 2063.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ. — 02.08.2004. — № 31. — Ст. 3215.
- По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», статьи 43 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 № 233-О // Вестник Конституционного Суда РФ. — № 3. — 2003.
- О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. — № 3. — март. — 2007.
