К вопросу о формах укрупнения субъектов Российской Федерации

В статье рассмотрена проблема «укрупнения» субъектов Российской Федерации посредством объединения нескольких регионов в единый. Сделан вывод о том, что фактически в практике российского федерализма имеет место не «объедение» регионов, а «поглощение» одного региона другим, более крупным, что может вызвать негативное отношение к объединению со стороны населения «малых» регионов. При этом «пространство» для укрупнения в России имеется, что очевидно следует из проведенного сопоставления средней численности населения и площади условного субъекта России и ряда иных федеративных государств мира.

Ключевые слова: субъект Российской Федерации, объединение субъектов Российской Федерации, укрупнение регионов, референдум об объединении субъектов РФ, «поглощение» регионов.

Вопросы, связанные с «укрупнением» субъектов Российской Федерации посредством объединения нескольких регионов в единый, регулярно становятся предметами научных и политических дискуссий. Так, например, в конце апреля 2021 года заместитель Председателя Правительства РФ М. Хуснуллин высказал мнение о необходимости укрупнения субъектов Российской Федерации, что позволит повысить эффективность государственного управления, уменьшить бюрократический аппарат и повысить уровень жизни в «бедных» регионах посредством их объединения с «богатыми», на что пресс-секретарь Президента России Д. Песков заявил, что в Кремле не исключают возможности объединения каких-либо регионов при согласии их жителей: «это может идти, что называется, только снизу. То есть это не может навязываться» [3].

Решать проблему асимметрии федеративного устройства России и повысить тем самым эффективность управления регионами предлагают и многие ученые, в частности, как пишет Д. Е. Кочетков, «асимметричность Российской Федерации с ее сложным субъектным составом, выражающаяся в отсутствии единого подхода к определению правового статуса субъектов РФ, наличии у отдельных из них исключительных прав, приводит к неустойчивости федерации. Факторы, которые тормозят процесс стабилизации, имеют не только объективный, но и субъективный характер. Устранение такого рода факторов, создание действенного механизма приведения Конституций, уставов и законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации являются необходимым условием совершенствования российского федерализма, его развития в направлении укрупнения субъектов РФ, унификации их правового статуса. Следует идти по пути добровольного укрупнения субъектов РФ, с гарантированным представительством малых наций и народов, как на федеральном, так и на региональном уровнях законодательной и исполнительной органах власти» [2].

Здесь интересно обратить внимание на результаты сравнительного анализа среднего населения и площади субъектов ряда федеративных государств мира.

Таблица 1

Средняя численность населения субъекта федеративного государства по состоянию на 2021 год

Таким образом, Россия характеризуется достаточно большим количеством субъектов федерации по отношению к численности населения, например, в усредненном штате США проживает в 3,5 раза больше жителей, чем в среднем субъекте РФ, в немецкой федеральной земле в среднем в 3 раза больше жителей, чем в российском регионе.

Таблица 2

Средняя площадь субъекта федеративного государства по состоянию на 2021 год, тыс. кв.км.

Иными словами, «пространство» для укрупнения субъектов федерации в России имеется, например, если взять за основу среднюю численность населения регионов Бразилии, России «хватит» восемнадцати субъектов, если использовать такой же показатель в США — двадцати трех. Исходя из средней площади регионов Канады, в России было бы двадцать два региона, по бразильским «меркам» — пятьдесят четыре.

Здесь необходимо отметить, что практике современного российского федерализма укрупнение регионов как раз присуще — изначально, в соответствии с первоначальной редакцией Конституции России 1993 года [1], в состав нашего государства входило 89 субъектов, сейчас таковых — 85, при этом следует учитывать, что в 2014-м году в состав России вошли два новых субъекта — Республика Крым и город федерального значения Севастополь, соответственно, если учитывать только субъекты РФ, входившие в состав государства изначально, их количество снизилось с 89 до 83-х посредством:

— объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край;

— объединения Красноярского края и входящих в его состав автономных округов (Таймырского и Эвенкийского);

— объединения Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край;

— объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа;

— объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край.

Вместе с тем, после достаточно активного процесса объединения регионов России в первое десятилетие XXI века, в дальнейшем соответствующие попытки не увенчались успехом — в частности, в 2020 году так и не была реализована идея объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа, во многом по причине протестов со стороны населения последнего, в том числе представителей ненецкого народа. Как заявила заместитель президента ассоциации ненецкого народа «Ясавэй» И. Ханзерова, «народ очень боится потерять идентичность… У нас и так очень много проблем, связанных и с сохранением культуры, и с сохранением языка, самобытности. Поэтому, хоть нам и говорят, если мы войдем в состав Архангельской области, то мы начнем сохранять ненецкий язык, преподавать его на уровне САФУ, поддержим коренное население — мы его и здесь можем поддержать, зачем нам для этого Архангельск? Это однобокое решение» [5].

Здесь следует отметить, что фактически в практике российского федерализма имеет место не объединение регионов, а поглощение одного субъекта другим [4]. По сути, действительное объединение на принципах полного равенства и одинакового учета интереса «бывших» субъектов возможно только в случае слияния более-менее равных регионов, как, условно, говоря, если бы объединились Архангельская область и Вологодская. Однако, например, на момент объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО их население составляло соответственно 2,3 миллиона и 0,1 миллиона человек. Формально здесь возник новый субъект Федерации — Пермский край, объединивший в своем составе два вышеуказанных региона, однако очевидно, что фактически Пермская область «поглотила» Коми-Пермяцкий автономный округ, точно также, как Иркутская область с населением 2,2 млн человек поглотила Усть-Ордынский Бурятский АО с населением чуть более ста тысяч человек. В настоящий момент население Архангельской области составляет 1,127 млн человек, население НАО — 44 тысячи человек, что меньше, чем, например, население Вельского района Архангельской области. Соответственно, вряд ли можно говорить о том, что соединение данных регионов действительно будет «объединением» — фактически оно превратится в «поглощение» НАО Архангельской областью, какое бы новое наименование (например, Поморский край) ни получил единый регион.

Таким образом можно заключить, что с учетом среднестатистической численности населения и площади субъектов Российской Федерации, если сравнивать с иными крупнейшими федеративными государствами мира, «пространство» для укрупнения регионов России имеется. Вместе с тем, на протяжении всей истории современной России фактически имело место не объединение субъектов, а поглощение, когда регион с населением около ста тысяч человек практически растворялся в более крупном, имеющем многомиллионное население. Это может вызвать у жителей «маленьких» субъектов негативное отношение к объединению в силу опасений, что вследствие такого поглощения их интересам уже не будет уделяться столь пристальное внимание, как это имело место при наличии статуса самостоятельного субъекта Российской Федерации. По сути, именно такие опасения и высказывало население Ненецкого автономного округа в 2020 году при попытке реализовать идею объединить Архангельскую область и НАО. Соответственно, вряд ли следует ожидать, что население «малых» регионов России — в первую очередь автономных округов — будет стремится к объединению с другим, более крупным субъектом РФ.

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. — 1993. — № 237.
2. Кочетков Д. Е. Политологический анализ зарубежного и отечественного опыта и перспектив политики адаптации асимметричного федерализма / Д. Е. Кочетков. Автореферат дисс..канд.полит. наук. — М., 2019–30 с.
3. Кремль не исключает возможного объединения регионов // https://tass.ru/politika/11262883.28 апр. 2021.
4. Лебедева Е. Б. Опыт объединения субъектов в РФ: проблемы и итоги / Е. П. Лебедева // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. — 2018. — № 3. — С. 46–52.
5. «Нет полномочий — нет жизни». Жители Ненецкого автономного округа выступают против объединения региона с Архангельской областью // https://tass.ru/politika/1342883.14 март. 2020.