В статье автор пытается определить основные этапы исторического развития муниципального контроля.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальный контроль, контрольно-надзорная деятельность .
Исследование муниципального контроля с точки зрения становления местного самоуправления, приводит к анализу моделей структуры и функционирования контроля в различных областях управления на местном уровне.
Местное самоуправление — одна из самых практичных форм управление территориями государства. Во многих странах в любые исторические периоды его возникновение, становление и развитие происходило разнообразно. Наперекор тому, что условия появления и развития этой формы публичной власти были не похожи в разных странах, ее общие черты схожи по сущности и функциям.
История местного самоуправления берет своё начало еще с глубокой древности. Даже древнегреческий философ Аристотель подчёркивал, что в древних демократиях все граждане участвовали в управлении государством[1]. Местное самоуправление распространилось в XI-XV вв., когда в Европе в феодальные времена существовали княжества, графства, независимые города, церковные приходы и другие формы местного самоуправления. Этот процесс был в основном связан с развитием торговли, в результате чего выросли, в частности, городские общины, многие из которых, с определенной степенью независимости, получили статус единства и, таким образом, заложили основу для местной автономии.
Понятие самоуправление впервые было использовано во времена Великой французской революции, чтобы подчеркнуть самостоятельность общины относительно государства. В 1808 году министр Пруссии барон фон Штейн использовал идею самоуправления в новом уставе городов, который определял городскую общину как политическую единицу [2].
Основной мыслью Штейна была организация городской общины в духе общественной самостоятельности, благодаря которой гражданину полагалось чувствовать себя членом государственного организма.
На сегодняшний день самыми признанными считаются следующие концепции развития местного самоуправления: общественная, государственническая и дуалистическая теории.
Последователи общественной теории [3] считают, что первичные субъекты местного самоуправления, а именно, общины, признаны самостоятельным источником власти. Наряду с этим, право на местное самоуправление неразделимо от самой общины, из этого следует, что государство только его признает и гарантирует. В действительности это право населения на местное самоуправление является нераздельным.
Государственная теория местного самоуправления берет своё начало в магдебургском праве. Ее основателями являются Л. Штейн и Р. Гнейст. Главной идеей этой теории становится децентрализация части государственной власти, ее деволюция на уровень территориальных сообществ граждан и выбранными ими институтами.
Учёные, изучающие теорию дуализма, замечают самостоятельность местного самоуправления от государства только в чисто экономических и общественных делах, а в политической сфере оно рассматривается как агент государства и выполняет государственные функции. Такой синтез государственного и негосударственного в местном самоуправлении важен для общества, публичного характера этой власти и института гражданского общества, а также для самоорганизации населения.
Помимо того, широко используются и другие концепции, а именно, правовая и политическая теория самоуправления, теория общинного социализма.
Самоуправление получило в ходе последовательных реформ Ивана IV новое развитие. Основой реформ стало издание «Уставной земской грамоты» 1551 г., одной из первых в серии аналогичных документов [4].
На общегосударственном уровне местничество сменилось выборными земскими учреждениями.
Угасание местничества вынудил центральную власть радикально перестроить местное самоуправление. Нововведения основывались на принципе самоуправления путём сходов, на которых избирались люди, управляющие сообществом. Представительные органы местного самоуправления, иначе говоря, земские избы, наделяли их большими полномочиями, оставляя за собой право, контролировать их функционирование, принимать решения о переизбрании земских властей и осуществлять фактический контроль со стороны местного схода.
В первой половине XVI века местная система управления опиралась в основном на деятельность старейшин. Земская власть осуществлялась земскими старостами и земскими чиновниками.
Во второй половине 17 века на местном уровне были внедрены системы государственного управления, а также местные правительственные учреждения, а именно городские советы, больше известные как магистраты, являющиеся в сущности своей выборными органами местного самоуправления, участвовавшими в управлении городом. Например, в функции входил контроль «прочностию публичных городских зданий…» [5], который фактически являлся прототипом контроля в области благоустройства и планирования города.
Стоит подчеркнуть, что система правления Российской империи представляла собой одну из наиболее иерархически централизованных структур, возглавляемую генерал-губернатором в губерниях, с военными и налоговыми компетенциями на региональном уровне. Более того, центральное правительство почти не признало права людей на местное самоуправление.
Власти губерний и земель находились под контролем помещиков, имевших право председательствовать, особенно в земствах, которые были созданы в 1864 году [6] для управления провинциями под строгим контролем губернаторов. Однако, несмотря на полный государственный контроль, земства добились успехов в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и развития сельского хозяйства. В последующие годы изменение ситуации стало результатом серии революций, изменивших всю систему государственного управления на территории бывшей Российской империи.
Впоследствии Советская Конституция 1936 года [7] и Декрет о муниципальных советах 1933 года [8], а также документы экономического и социального планирования наделили местные территориальные единицы чрезвычайно широкими конкретными полномочиями, но поставили их очень близко под иерархический контроль высших органов власти.
В начале 1990-х годов местная власть в Российской Федерации получила второе рождение. Вместе с тем нужно заметить, что советские, преимущественно политические традиции в местном самоуправлении сохранились до наших дней [9]. Помимо этого, должна соблюдаться определенная постепенная национализация муниципальной власти. За последнее десятилетие наметившаяся тенденция к централизации государственного управления затронула и органы местного самоуправления, наделяя их нетипичными функциями, которые в основном присущи органам государственной власти и, тем более, не лишает местное самоуправление самостоятельности в границах реализации своих полномочий.
Возникновение предпосылок для зарождения муниципального контроля, прежде всего его внешнего подвида, произошло в ходе становления публичного управления в современной России. С этой точки зрения муниципальный контроль необходимо рассматривать как нововведение, как самый молодой институт муниципального права и публичной власти. Стоит подчеркнуть, что данный вид контрольно-надзорной деятельности возник в период реформ публичного управления и контрольно-надзорной деятельности за последние два десятилетия.
Анализ исторических аспектов становления муниципального контроля как вида контроля в государственном управлении позволяет определить особенности, существовавшие ранее и в той или иной степени, влияющие на организацию контрольной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации. К характеру этих особенностей стоит отнести то, что преимущественный принцип контрольно-надзорной деятельности единой публичной власти появился не сразу, а в первые годы независимости России, в то время, когда идеи модернизирования контрольно-надзорной деятельности, исходя из имеющейся на тот момент системы контроля в публичном управлении, не являлись первостепенными. Реформа муниципального контроля в настоящее время еще далека от своего логического завершения, необходимого для эффективного функционирования единой системы публичного контроля. Таким образом, изучение и анализ исторического опыта организации контроля в сфере публичного управления, в особенности, муниципального контроля, должен внести значительный вклад как для научного и теоретического понимания его сути, так и для практического применения в системе публичного управления в Российской Федерации.
Литература:
- Афинская полития. Государственное устройство афинян / Аристотель; Российская акад. образования, Московский психолого-социальный ин-т. — 3-е изд., испр. — Москва: 2007. — 233 с.
- История Германии с конца средних веков / Франц Меринг Пер. и предисл. И. Степанова. — Москва: Красная новь, 1923. С.43.
- Лешков В. Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века / В. Н. Лешков. — СПб.: Изд-во Р. Асланова: Юрид. центр Пресс, 2004 (ППП Тип. Наука). — 560 с.
- Наместничьи, губные и земские уставные грамоты Московского государства / Изд. под ред. прив.-доц. А. И. Яковлева. — Москва: Ист.-филол. фак. Имп. Моск. ун-та, 1909. — II, IV, 208 с
- Российское законодательство X-XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. Отв.ред. Е. И. Индова. М., Юридическая литература, 1987. С.127.
- Свод законов Российской империи. Т. II. — Кн. I. — М., 1910. — С. 219–240.
- Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК, № 283, 06.12.1936.
- Постановление ВЦИК от 20.01.1933 Об утверждении Положения о городских советах // СУ РСФСР, 1933, № 29, ст. 103
- Усманова Р. М. К вопросу о политических традициях местного самоуправления, возникших после 1917 года // В сборнике: Великая Российская революция 1917 г.: методология, источники, историография сборник материалов Всероссийской научнопрактической конференции. 2017. С. 141–143.
[1] Афинская полития. Государственное устройство афинян / Аристотель; пер. и примеч. С.И. Родцига; Российская акад. образования, Московский психолого-социальный ин-т. - 3-е изд., испр. - Москва: Флинта: Московский психолого-социальный ин-т, 2007. - 233 с.
