Формы участия Администрации Президента Российской Федерации в законотворческом процессе



Последние события связанные с поправками в Конституцию РФ летом 2020 года в области законодательных инициатив свидетельствуют о том, что общество в лице Президента Российской Федерации и его Администрации может обрести важные инструменты влияния на процесс формирования российского правового государства. Президент и его Администрация демонстрируют стремление создать условия для реализации функций государственной власти в публичных интересах, охраны суверенитета Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 80 Конституции РФ.

Первый и самый важный шаг в этой работе — подготовка и разработка законопроектов. Субъектами законодательной инициативы, как известно, являются Президент России, правительство, депутаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, Верховный суд.

В Конституции Российской Федерации в ст. 84 п. «г» прямо указывается на то, что Президент вносит законопроекты в Государственную Думу.

Президентом Российской Федерации в 2020 году внесено в Государственную Думу 112 законопроектов (из них 8 законопроектов о ратификации международных соглашений, договоров), в том числе проектов федеральных законов — 22, федеральных конституционных законов — 8.

После внесения Президентом России законопроекта в Государственную Думу он в первоочередном порядке включается в план работы на весеннюю или осеннюю сессии. Президент назначает своего представителя по тому или иному законопроекту, а правительство Российской Федерации направляет финансово-экономическое обоснование на проект, кроме того, дается и пояснительная записка.

Любой законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен иметь финансово-экономическое обоснование и заключение или отзыв Правительства. В чем разница между заключением и отзывом? Заключение, как правило, дает положительное решение на принятие законопроекта в первом или втором чтении. После включения проекта в план работы пленарного заседания он в обязательном порядке рассматривается на заседании Совета Государственной Думы. Представляет позицию Президента в Государственной Думе его полномочный представитель.

Практика законотворчества, прохождения законопроектов такова: к моменту прохождения законопроекта через Совет Государственной Думы Главное государственно-правовое управление готовит для полномочного представителя заключение на данный проект.

Приведем в качестве примера заключения, ГПУ.

В первом случае речь идет о проекте Федерального закона № 288982–3 «О внесении изменения в ст. 52 Воздушного кодекса Российской Федерации», внесенного депутатами Государственной Думы. Проектом предусматривается исключить из п. 1 ст. 52 Воздушного кодекса Российской Федерации абз. 2, которым для авиационного персонала гражданской авиации в целях защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства установлено ограничение на проведение забастовки или иное прекращение работы (как средство разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров и иных конфликтных ситуаций).

В пояснительной записке указывается, что названная норма противоречит ст. 413 Трудового кодекса Российской Федерации.

Статьей 413 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что право на забастовку может быть ограничено федеральным законом.

Таким образом, противоречий между ст. 52 Воздушного кодекса Российской Федерации и ст. 413 Трудового кодекса Российской Федерации не усматривается.

Следует отметить, что ограничение на проведение забастовок устанавливается и иными федеральными законами (например, регулирующими отношения в области железнодорожного транспорта).

Учитывая изложенное, проект не может быть рекомендован Государственной Думе для принятия в первом чтении.

Надо сказать, что такая исчерпывающая информация на раннем этапе прохождения того или иного законопроекта позволяет расчищать правовое поле от экономически необоснованных и популистских проектов.

После принятия законопроекта в первом чтении он рассылается по всем субъектам законодательной инициативы и в течение месяца готовятся поправки для рассмотрения их во втором чтении.

Для примера рассмотрим историю закона «О внесении дополнения в Федеральный закон «О связи», внесенного Законодательным собранием Омской области и принятому в первом чтении 23 мая 2019 года. После рассылки проекта поступили поправки от субъектов законодательной инициативы, в том числе от Президента Российской Федерации.

В Заключении Президента РФ, подготовленного сотрудниками ГПУ на проект Федерального закона «О внесении дополнения в Федеральный закон «О связи», принятый Государственной Думой в первом чтении 23 мая 2019 г., отмечалось, что по проекту имеются замечания:

Положения ч. 4 ст. 211, которой предлагается дополнить Федеральный закон «О связи», вступают в противоречие с Конституцией Российской Федерации, поскольку п. «и» ст. 71 Конституции Российской Федерации установлено, что федеральная связь находится в ведении Российской Федерации. Местная же телефонная сеть является частью национальной сети электросвязи общего пользования, представляющей собой единую централизованную систему управления. Таким образом, предусматриваемый проектом порядок регулирования тарифов на услуги местной телефонной связи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следует признать неправомерным.

Указанная часть ст. 211 Федерального закона «О связи», предлагаемой проектом, противоречить также положениям ст. ст. 4–6 Федерального закона «О естественных монополиях», относящего регулирование услуг общедоступной электрической связи к сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Принимая во внимание, что ст. 21 Федерального закона «О связи» регулируются вопросы, связанные с тарифами на все услуги связи, представляется обоснованным исключить из проекта ч. 4 ст. 211.

В Федеральном законе «О связи» отсутствуют понятия «местная телефонная связь» и «основные услуги». Применение их в проекте без соответствующего определения представляется неправомерным. Проект нуждается в доработке.

На устранение замечаний потребовалось время, и июне 2020 года закон был принят во втором чтении. После каждого принятия законопроекта в первом, втором и третьем чтении Государственная Дума принимает постановления, но законопроект, принятый во втором чтении, можно считать практически готовым, если в ходе голосования во втором чтении Государственная Дума не принимала другого решения.

Дальнейшая процедура по закону связана либо с подписанием и обнародованием его, либо с отклонением принятого законодательным органом закона и возвращения его в парламент для повторного рассмотрения. Мотивы, основания и причины отклонения законов представляют собой интересный материал для исследования взаимоотношений Президента и парламента. С помощью этого механизма обеспечивается оптимизация законодательного процесса путем применения согласительных процедур, учета интересов различных ветвей власти.

Значение права отклонения главой государства принятых органом государственной власти законов настолько значительно, что в современном конституционном праве оно обычно рассматривается как особый правовой институт. В юридической литературе [1,c 12], публицистике, политическом обиходе этот институт часто называется правом вето (от латинского слова «veto», что значит «запрещаю»).

В Конституции России термин «вето» не употребляется. Официальный термин — «отклонение Президентом принятого Парламентом федерального закона» (ст. 10 Конституции РФ).

И лишь на федеральные конституционные законы право вето Президента не распространяется. Он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), а в соответствии со ст. 108 Конституции РФ:

1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит, подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется немало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип — пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в Послании, — для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством нужно отметить, что вето Президента на принятые законы в большинстве случаев стимулировало повышение их качества, устранение имевшихся коллизий и дефектов [2, c.]. С этой точки зрения можно положительно оценить практику использования такого права главой государства

Предварительная оценка соответствия законов Конституции РФ, а также подготовка главе государства конкретных предложений осуществляются в Администрации Президента специальной правовой службой — ГПУ государственно-правовое управление. Согласно положению об этом подразделении одной из основных задач ГПУ является подготовка заключений на федеральные законов, поступившие Президенту для подписания, и обнародования, об их соответствии Конституции и системе законодательства. Специалисты ГПУ активно участвуют в согласительных процедурах при доработке закона, отклоненного главой государства. В настоящее время такое участие является одним из способов реального обеспечения взаимодействия Президента с парламентом в законотворческом процессе.

В практике подготовки ГПУ заключений по принятым законам накоплен большой опыт по анализу и обобщению текущего законодательства и проектов федеральных законов с точки зрения их соответствия Конституции. Вместе с тем некоторые подходы, которыми должно руководствоваться ГПУ при оценке федеральных законов, представляются неправильными. В этой связи уместно обратить внимание на регламентацию порядка подготовки вето в Администрации Президента, в частности, на реализацию здесь решений Конституционного суда от 22 апреля 1996 г. и 6 апреля 1998 г.

Анализ указов показывает, что позиция президентской стороны в отношении возврата законов Президентом без рассмотрения их по существу пока не изменилась. Даже после решения Конституционного суда от 6 апреля 1998 г. никакие коррективы в действующие указы, устанавливающие порядок взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе, не вносились. Правовая служба Администрации Президента по-прежнему при оценке принятых парламентом федеральных законов может рекомендовать Президенту «отклонить представленный главе государства для подписания и обнародования федеральный конституционный или федеральный закон, если он предусматривает увеличение расходной части федерального бюджета на текущий год» [2]. Такая формулировка прямо противоречит Конституции РФ, поскольку федеральные конституционные законы не могут быть отклонены Президентом и подлежат подписанию в течение 14-ти дней (ст. 108 Конституции РФ). Было бы правильнее записать, что в случае преодоления парламентом вето на федеральный закон, который, по мнению Президента, содержит нарушения Конституции, ГТТУ готовит мотивированное ходатайство в Конституционный суд о признании такого закона неконституционным.

По результатам повторного рассмотрения закона Государственная Дума может на основании ст. 134 Регламента Государственной Думы [3] вынести одно из следующих решений:

1. принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом;
2. согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
3. принять федеральный закон с учетом предложений Президента;
4. создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;
5. одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если для принятия первых четырех решений Государственной Думе требуется более половины голосов от общего числа депутатов, то для пятого — не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 107 Конституции РФ).

Регламент Совета Федерации [4] содержит специальную главу, определяющую порядок повторного рассмотрения этой палатой федеральных законов, отклоненных Президентом (ст. ст. 125–128). Существенной особенностью такого рассмотрения является то, что Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Если же принято решение открыть обсуждение по федеральному закону, то по результатам обсуждения председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона (ст. 127 Регламента Совета Федерации). Важно, что в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее (очередное) заседание, которое должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона. При повторном рассмотрении Советом Федерации отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Положение об одобрении закона в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов каждой палаты делает вето Президента трудно преодолимым. К тому же повторное одобрение закона в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем, факты преодоления вето Президента имели место. При общей политической воле парламентариев это вполне реально.

Подведем итоги. Для наиболее эффективного представления интересов Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации представляется целесообразным:

1. совершенствовать взаимодействие подразделений Администрации Президента Российской Федерации в работе с Советом Федерации, направив усилия на повышение системности и плановости их работы, а также исключение дублирования. В этом плане представляется целесообразной подготовка и своевременное представление ГПУ заключений по наиболее важным законам, выносимым на рассмотрение Совета Федерации (т. е. принятых Государственной Думой в третьем чтении), что позволит точно и аргументировано доводить по ним позицию главы государства до членов Верхней палаты при принятии ими решений;
2. усилить взаимодействие Администрации Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации с целью выработки единой позиции по рассматриваемым в Совете Федерации законам и подготовки ее аргументации. Продолжить практику проведения ежемесячных совещаний ответственных работников Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по законам, принятым Государственной Думой и выносимым на рассмотрение Совета Федерации;
3. с учетом того, что состав Совета Федерации обновился и его члены осуществляют полномочия на постоянной основе, предстоит активизировать встречи полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с членами Совета Федерации для постановки задач и получения прямой информации о положении дел на местах и в палате;
4. способствовать организации взаимодействия вновь образованных комитетов Совета Федерации с профильными комитетами Государственной Думы с целью повышения качества принимаемых федеральных законов;
5. необходимы плановые встречи Президента Российской Федерации с полномочным представителем в Совете Федерации и Государственной Думе (один раз в квартал или полугодие) для доклада основных итогов деятельности палат Федерального Собрания, постановки задач, составления перспективы.

Литература:

1. МариноваС. Ш., Кандрина И. А.Особенности законодательного процесса в Российской Федерации: учебное пособие / авт.-сост; Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). — Саранск: Издатель Афанасьев В. С., 2018. 719 с.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 1998.
3. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/1575717/#help#ixzz3paGM6vxT (дата обращения 10.03.2021)
4. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // http://constitution.garant.ru/act/assembly/12125778/chapter/1/ (дата обращения 10.03.2021)