В статье автор выделяет основные проблемы публичного сервитута в российском законодательстве и предлагает пути их решения.
Ключевые слова: публичный сервитут, земельный участок, земельный кодекс, местное самоуправление.
В настоящее время в научных исследования можно выделить две точки зрения относительно правовой природы современных публичных сервитутов. Первая заключается в том, что правом ограниченного пользования может обладать как определенный, так и неопределенный круг лиц, другими словами признается два вида сервитута — частный и публичный. Эту точку зрения разделяют Л. В. Щенникова, В. Казанцев, Н. Коршунов, Ю. А. Гартина и другие авторы [1, с. 20].
Вторая точка зрения сведена к тому, что сервитут может быть установлен только в интересах определенного лица и носить положительный характер, то есть ставится под сомнение само существование публичных сервитутов [2, с. 71]. Публичный сервитут для сторонников этой точки зрения представляется ограничением права собственности. Такой вывод делается в силу порядка его установления и целей — установление для обеспечения публичных нужд. Таким образом, мы видим, что данный вопрос до настоящего времени не решен ни в ту, ни в другую сторону и вряд ли он может быть решен окончательно в ближайшее время.
В качестве проблемы, возникающей при установлении публичного сервитута, можно выделить и то, что процедура проведения публичных слушаний, состав участников, а тем более характер решений, принимаемых на них, вообще не урегулирован. В Земельном кодексе нет уточнений по поводу того, что представляют из себя общественные слушания, нет четкого определения в каком порядке они назначаются и проводятся, при каких условиях они признаются состоявшимися, а результаты действительными, не определяется и круг лиц, участвующих в них.
Этап проведения общественных слушаний является неотъемлемой частью процедуры установления публичного сервитута, так как именно на них в ходе обсуждений устанавливается баланс между публичным и частным интересом при использовании земельного участка [3]. Практика показывает, что и в отсутствие проведения общественных слушаний решения могут «приниматься уполномоченным органом в общественных интересах» [4, с.55–58]. Но это не дает повод говорить о том, что данный этап является необязательным, так как подобные ситуации наблюдались лишь в начале 2000-х годов, когда законодатель говорил нам учитывать их результаты, а не устанавливать публичный сервитут на основании таких обсуждений [5]. На сегодняшний день таких актов обнаружить не удалось [6, c. 42–52]. Касательно состава участников публичных слушаний, то обычно это собственники земельного участка, который хотят обременить, инициаторы установления такого обременения, иные заинтересованные лица.
По итогам общественных слушаний должен составляться протокол, содержащий сведения, подтверждающие факт необходимости установления сервитута для удовлетворения нужд местного населения. В случае если в протоколе не находится таких сведений, а в решении соответствующего органа отсутствует цель установления обременения, то такой акт может быть признан недействительным [7].
Из приведенных примеров судебной практики можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления должны аккуратно разрешать вопрос об установлении публичного сервитута. Недопустимо с их стороны его установление в интересах частных лиц, какой бы деятельностью они не занимались бы. Необходимо не отступать от процедуры, так как любое нарушение будет служить поводом для обжалования или вообще для отмены решения.
Также проблемой является и то, что те решения, принимаемые на общественных слушаниях, не являются обязательными для органов власти. Земельный кодекс говорит лишь о том, что они учитываются, о их рекомендательном характере. Соответственно возникает вопрос: имеет ли смысл проведение такого мероприятия как общественные слушания? Как показывает практика- никаких слушаний не проводится, а решение принимается уполномоченным органом в «общественных интересах».
В п. 5 ст. 39.42 ЗК РФ закреплено правило о том, что извещение правообладателей земельных участков о возможном установлении публичного сервитута, направление копии решения о его установлении осуществляется за счет средств заявителя. Данная процедура никак не урегулирована законом. В частности, извещение представляет собой опубликование в газете, направление документов по почте. Подобные действия входят в круг полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, но согласно закону будут финансироваться заявителем. Законодатель не решил вопрос о том, как деньги будут передаваться уполномоченному органу: переводиться на лицевой счет, передаваться лично или через других лиц. Здесь появляется вероятность совершения коррупционных действий в случае, если в дальнейшем не будет конкретизирован перечень возможных действий и способов оплаты.
В Земельном кодексе содержится единственное основание прекращения публичного сервитута — отсутствие общественных нужд, для которых он был установлен (п.2 ст. 48 ЗК РФ). В таком случае принимается акт об отмене сервитута. При этом понятие «общественные нужды» не раскрывается, но «по смыслу правила п. 2 ст. 23 ЗК РФ общественные нужды в данном случае все то, что «необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения». Соответственно, в том случае, когда необходимость для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения путем установления публичного сервитута отпадает, то это и является основанием для принятия акта о его отмене» [8].
На наш взгляд, на сегодняшний день определить место и природу публичного сервитута действительно очень сложно. Представляется, что в том виде, в котором на сегодняшний день публичный сервитут представлен в законодательстве РФ, его использование весьма спорно.
Процедура установления публичного сервитута далеко несовершенна и требует доработок в части нормативного регулирования отдельных стадий и порядка разрешения конкретных вопросов на этих самых стадиях. Такого же мнения придерживаются и некоторые ученые-правоведы, которые говорят о необходимости создания отдельно главы в земельном кодексе, содержащей регулятивные нормы. Но, по нашему мнению, не требуется загромождения кодекса процессуальными нормами, достаточно было бы урегулирования данных вопросов, например, соответствующим приказом.
В нем следовало бы уточнить орган, в который следует обращаться с заявлением об установлении публичного сервитута, состав участников общественных слушаний, порядок расчета размера соответствующей платы за пользованием участком.
Литература:
- Щенникова Л. В. Вещные права в гражданском праве России. М. 1996. С.50–52; Казанцев В., Коршунов H. Возрождение сервитутного права в России. // Российская юстиция. 1997. № 5. С.22; Гартина Ю. А. Гражданско-правовое регулирование земельных сервитутов в Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореферат дис.... кандидата юридических наук: 12.00.03. Москва. 2009 г. С.20.
- Шершеневич Г. Ф. Наука гражданского права в России. М.: «Статут», 2003 [Электронный ресурс] // Классика российского права: проект компании «КонсультантПлюс»; Копылов А. В. Вещные права на землю. М. 2000. С.62; Косолапов О. А. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) // Современное право. 2007. № 9 (1). С.74.
- Постановление ФАС Московского округа от 08.10.2010 N КА-А41/11939–10 // СПС «КонсультантПлюс».
- Згонников П. П. О некоторых особенностях регулирования отношений о публичных сервитутах // Российская юстиция. 2017. N 7. С. 55–58.
- Постановление ФАС Уральского округа от 25.11.2004 N Ф09–3898/04-ГК по делу N А60–22495/04 // СПС «КонсультантПлюс»
- Рыбалов А. О. Некоторые вопросы установления публичных сервитутов (на примерах из судебной практики) // Закон. 2016. N 6. С. 42–52.
- Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.04.2012 по делу N А10–4412/2011 // СПС «КонсультантПлюс».
- Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. Под ред. А. А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс.
