Влияние гражданства на реализацию детьми-мигрантами своих прав в стране пребывания



Гражданство играет большую и более важную роль в жизни детей, чем следовало бы. Дети без гражданства невероятно уязвимы для эксплуатации. В контексте миграции гражданство ребенка может во многом определять, где и с кем он живет. Несмотря на современные рамки прав детей, которые признают принцип гуманности и автономию прав детей, гражданство и национальность по-прежнему составляют неотъемлемую часть личности ребенка и играют решающую роль в его развитии. Оно оказывает всестороннее влияние на обеспечение других прав детей и может быть центральным фактором в культурном и языковом происхождении ребенка, его образовании, а также практически во всех аспектах повседневной жизни ребенка. В этой статье исследуются права детей-мигрантов на гражданство и исследуется продолжающийся кризис «безгражданства», который подрывает эти права. В нем рассматривается роль гражданства как в добровольной, так и в принудительной миграции детей, защита конкретных детей, предусмотренная универсальными рамками прав человека, а также роль гражданства детей в укреплении единства семьи.

Ключевые слова: гражданство, национальность, дети, права детей, права человека, миграция.

Право ребенка на гражданство широко и недвусмысленно признано. Действительно, во многих документах по правам человека конкретно сформулированы права, связанные с гражданством, особенно в отношении детей. Например, в Международном пакте о гражданских и политических правах (далее — МПГПП) давно отмечено, что «каждый ребенок имеет право на получение гражданства» [1]. Это сопровождается сопутствующими правами на имя и регистрацию после рождения [1]. Неудивительно, что эта, казалось бы, бесспорная идея нашла отражение в Конвенции о правах ребенка (далее — КПР), которая требует, чтобы «ребенок был зарегистрирован сразу после рождения и имел право с рождения на имя, право на получение гражданства» [2]. Государства обязаны обеспечивать реализацию этих прав, «особенно в тех случаях, когда ребенок является апатридом» [2]. Признание этих прав также содержится в статье 29 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей [3].

Как и везде, однозначное изложение права не является гарантией соблюдения прав. «Точное количество лиц без гражданства неизвестно, но, по оценкам УВКБ ООН, в мире насчитывается не менее 10 миллионов человек, из которых примерно одна треть — дети» [5]. Как минимум «70 000 новых детей без гражданства рождаются ежегодно в 20 странах, принимающих самая большая в мире группа лиц без гражданства» [11].

По определению, лицо без гражданства — это «лицо, которое не считается гражданином какого-либо государства в соответствии с его законодательством. Проще говоря, это означает, что лицо без гражданства не имеет гражданства какой-либо страны. Некоторые люди рождаются без гражданства, а другие становятся апатридами» [5]. Безгражданство возникает по разным причинам, «включая дискриминацию в отношении определенных этнических или религиозных групп, по половому признаку, в следствии миграции или же по причине существующих пробелы в национальных законах о гражданстве» [5].

Несмотря на содержание международных прав человека в части того, что дети будут защищены безотносительно к их гражданству, по-прежнему гражданство играет важную роль в обеспечении возможностей и защиты детей. Без юридического статуса или права на него детям-мигрантам может быть отказано в основных услугах, включая здравоохранение, социальную защиту и образование. Они могут быть ограничены в своих будущих передвижениях, вследствие чего не могут или не хотят искать защиты, когда они в ней нуждаются.

Отсутствие гражданства страны пребывания у детей-мигрантов — это история отсутствия возможностей, отсутствия защиты прав человека и недостаточного участия. Они сталкиваются с проблемами во всех сферах жизни, в том числе: получение образования и здравоохранения, получение свидетельства о рождении, получение паспорта или выдача каких-либо документов, удостоверяющих личность, чрезвычайно сложно, так что у многих детей-мигрантов нет доказательств своего существования и нет средств, с помощью которых можно было бы идентифицировать себя в повседневном взаимодействии с государством или частными организациями. Международные поездки практически невозможны, если только они не совершаются незаконными и опасными способами. Свободное передвижение в пределах государства проживания, даже если это место также может быть затруднительным. Если ребенок-мигрант захочет отстаивать свои права или где оно стало жертвой преступности или эксплуатации, отсутствие у них гражданства также может препятствовать доступу к правосудию [6].

Невозможность получить гражданство имеет серьезные последствия для детей.

Помимо детей без гражданства, которые формально не имеют гражданства, многие другие дети, которые де-факто не имеют гражданства, сталкиваются с аналогичными сложностями и проблемами. Некоторые дети фактически являются лицами без гражданства, например «дети, незаконная миграция которых делает их де-факто лицами без гражданства в том смысле, что, несмотря на наличие гражданства, они не могут обратиться к государству, в котором они живут, за защитой или помощью» [12]. Поскольку права детей сильно (и во многих случаях ненадлежащим образом) переплетаются с правами родителей, даже дети с формальным гражданством сами подвергаются маргинализации, если их родители не имеют постоянного иммиграционного статуса. В результате дети-граждане в семьях со смешанным статусом лишены всех социальных преимуществ гражданства, поскольку различные формальные и неформальные барьеры приравнивают их к статусу лица без гражданства.

Хотя эта усугубляющаяся проблема не связана исключительно с миграцией и перемещением, дети и семьи, которые перемещаются из одной страны в другую, более восприимчивы к ней и сильнее страдают от нее. Гражданство часто связано с местом проживания и в значительной степени связано с миграцией.

Гражданство влияет на самые фундаментальные аспекты жизни детей-мигрантов, часто включая то, где и с кем они могут жить. Когда дети оказываются за пределами страны своего гражданства, их гражданство и миграционный статус могут иметь огромное влияние на обе эти проблемы.

Дети составляют значительную, если не равномерно, часть населения международных мигрантов. Они мигрируют с семьей, но в значительном количестве их не сопровождают взрослые. Иногда они перемещаются по собственному желанию, но слишком часто они вынуждены мигрировать. Дети и подростки, которые мигрируют по своему выбору, «обычно не до конца представлены среди международных мигрантов: в мире 14 % всех мигрантов моложе 20 лет по сравнению с 34 % от общей численности населения» [7]. За десятилетие с 2005 по 2015 год число детей-беженцев в соответствии с мандатом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) увеличилось с четырех миллионов до девяти миллионов [8]. По состоянию на 2020 год «28 миллионов или 1 из 80 детей в мире жили в условиях принудительной миграции это — 12 миллионов детей-беженцев и детей, ищущих убежища, и 16 миллионов детей, живущих в условиях внутреннего перемещения из-за конфликтов и насилия» [9]. Такой уровень принудительной миграции демонстрирует, что многим детям небезопасно находится на родине, а гражданство детей не гарантирует, что они будут защищены в стране своего гражданства или рождения. Из-за отсутствия защиты со стороны стран гражданства миллионы детей вынуждены искать защиты за пределами страны своего гражданства. В таких условиях гражданство по-прежнему играет роль в том, где ребенок может жить и расти.

В основных документах, определяющих параметры правового обращения с беженцами, в Конвенции о статусе беженцев (далее — Конвенция о беженцах) и Протокол к ней 1967 года, мало говорится о детях [4]. Несколько ссылок на детей в Конвенции о беженцах отражают акцент международного права на взрослых и маргинальное отношение к детям во время принятия договора. В Конвенции о беженцах есть две статьи говорящие о детях, одна гарантирует родителям «свободу исповедовать свою религию и свободу в отношении религиозного образования своих детей» [4], а другая предусматривает разрешение родителя на работу, когда «они имеют одного или несколько детей, имеющих гражданство страны проживания» [4]. В Конвенции о беженцах действительно указывается, что «Договаривающиеся государства будут предоставлять беженцам такое же обращение, какое предоставляется гражданам в отношении начального образования» [4], положение, имеющее большое значение для детей. Но поразительно то, что в Конвенции о беженцах содержится обязательство государств не возвращать беженцев в места, где они опасаются преследований из-за оснований со стороны государства, но при этом не содержит специальных положений для детей. Дети действительно могут подавать иски в соответствии с Конвенцией о беженцах, но его текст не отличает такие утверждения от заявлений взрослых. Это означает, что нормативные и правовые рамки, как материальные, так и процедурные, построены с учетом взглядов и возможностей взрослых и не адаптированы к особому опыту детей.

Применение Конвенции о статусе беженцев со временем изменилось, в значительной степени под влиянием КПР, чтобы лучше распознавать детей как автономных лиц, а не просто пассивных объектов, находящихся под контролем их родителей. В отличие от ограниченного ведения детей в Конвенции о беженцах, центральным понятием КПР является идея детей как лиц, являющихся самостоятельными субъектами права. Дети имеют права не потому, что они достаточно похожи на взрослых, у которых есть права, и не в силу их особой стадии развития или уязвимости. Скорее, дети — это просто люди, которые заслуживают достоинства и уважения, требуемых международным правом прав человека [14]. Даже когда у детей отсутствует способность самостоятельно осуществлять эти права, они все равно остаются индивидуальными, обладающими правами людьми. Центральное место в КПР занимают два критических подхода:

1. «Во всех действиях, касающихся детей… первоочередное внимание уделяется наилучшим интересам ребенка» [2];
2. «Дети имеют право участвовать в решения, которые влияют на их жизнь в соответствии с их возрастом и зрелостью» [2].

Таким образом, КПР превращает детей «из семейного «имущества» в индивидуальных агентов, из объектов в субъекты» [13]. Для целей миграции эти подходы жизненно важны. Слишком часто просто предполагается, что взрослые в жизни детей могут и будут принимать решения о передвижениях детей, и что все, что отвечает наилучшим интересам взрослого, также в лучших интересах ребенка. Согласно подходу КПР участие ребенка и учет интересов ребенка предотвращают такие предположения.

Важно отметить, что в соответствии с КПР принцип, согласно которому дети обладают правами, закрепленными за всеми людьми, сочетается с пониманием того, что им может потребоваться помощь для реализации этих прав. Дети часто более уязвимы физически и эмоционально, чем взрослые. Учитывая это неравенство, для реализации их прав может потребоваться дифференцированное обращение. Однако КПР ясно дает понять, что более ограниченная автономия детей по сравнению со взрослыми не подрывает их статус правообладателей и, кроме того, что их возможная потребность в альтернативных механизмах и средствах защиты не является оправданием для непризнания их прав. Этот подход прямо применяется к детям-мигрантам в статье 22 КПР, которая предусматривает, что государства-участники принимают соответствующие меры для обеспечения того, чтобы ребенок, ищущий статус беженца или считающийся беженцем в соответствии с применимыми международными или национальными законами и процедурами, независимо от того, был ли он без сопровождения или в сопровождении своих родителей или любого другого лица, получил надлежащая защита и гуманитарную помощь при осуществлении применимых прав, изложенных в настоящей Конвенции и в других международных документах по правам человека или гуманитарных документах, участниками которых являются указанные государства.

Влияние КПР проявляется в руководящих принципах УВКБ ООН 2009 года, которые вносят ориентированный на ребенка подход в процесс рассмотрения дел о беженцах. Руководящие принципы предусматривают, что «определение беженца» должно толковаться с учетом возраста и пола, принимая во внимание конкретные мотивы, формы и проявления преследования, которому подвергаются дети» [10]. В руководящих принципах также отмечается, что дети «могут быть не в состоянии сформулировать свои требования о предоставлении статуса беженца так же, как взрослые, и, следовательно, для этого может потребоваться особая помощь».

Детей слишком часто вынуждают мигрировать без сопровождения заботливых взрослых, но отличительной чертой международной миграции является то, что, помимо индивидуальных перемещений, семьи перемещаются вместе или борются за воссоединение после разлучения через границы. Действительно, точка зрения, что дети являются неотъемлемой частью семьи, остается отправной точкой для анализа прав во многих юрисдикциях, даже там, где сильно влияние КПР. Итог: гражданство ребенка может играть здесь ключевую роль.

В международных документах по правам человека почти повсеместно подчеркивается важность семьи. Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что «семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства» [15].

Акцент на семье, который также присутствует в КПР, не должен уменьшать центральное понятие КПР, то есть представление детей как личности и правообладателей. При подходе, ориентированном на ребенка, родители, семьи и сообщества являются попечителями, которым поручено помогать детям в отстаивании и реализации их права в контексте миграции, особенно когда дети и родители не имеют одного и того же гражданства. Совершенно очевидно, что могут иметь место явные конфликты между единством семьи и миграционным контролем, например, когда иммиграционный режим в стране требует депортации родителя-негражданина, но не ребенка-гражданина. Говоря более точно, асимметрия в обращении со взрослыми и детьми в различных иммиграционных режимах часто низводит детей до менее благоприятного статуса, обесценивая их гражданство, поскольку гражданство детей с меньшей вероятностью передается родителям, чем наоборот. Это может иметь ужасные последствия для притязаний ребенка на единство семьи.

Например, интересы детей могут быть легко сведены на нет при исполнении законов о миграции в отношении взрослых. Согласно международному праву прав человека, «заявления ребенка или его родителей о въезде в государство-участник или выезде из него с целью воссоединения семьи рассматриваются государствами-участниками позитивно, гуманно и оперативно» [2]. Кроме того, «Ребенок, родители которого проживают в разных государствах, имеет право поддерживать на регулярной основе, за исключением особых обстоятельств, личные отношения и прямые контакты с обоими родителями» [2]. Это не означает, что право ребенка на единство семьи иногда не вступает в конфликт с законными интересами государства в принятии решений о въезде или пребывании неграждан, но вмешательство в семейную жизнь не может быть произвольным или незаконным [16]. Примечательно, что «разделение семьи путем депортации или высылки члена семьи с территории государства-участника, или иным образом отказ в разрешении члену семьи въехать на территорию или остаться на ней может быть приравнен к произвольному или незаконному вмешательству в семейную жизнь» [3].

При анализе целесообразности использования государством своих полномочий для контроля за въездом и противодействием защите единства семьи ключевым моментом является баланс. В деле Стюарт против Канады (1996 г.) Комитет ООН по правам человека установил, что право государства депортировать негражданина, даже по законной государственной причине, должно быть сбалансировано с должным учетом семейных связей депортируемого и любых трудностей для семьи, которые могут возникнуть в результате депортации, что и является причиной [17]. Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) также подчеркнул важность баланса.

Договаривающиеся государства должны поддерживать общественный порядок, в частности, осуществляя свое право в соответствии с устоявшимся международным правом и в соответствии с их договорными обязательствами, чтобы контролировать въезд и проживание иностранцев и, в частности, отдавать приказ о высылке иностранцев, осужденных за уголовные преступления. Однако их решения в этой области должны быть необходимы в демократическом обществе, поскольку они могут вмешиваться в право, защищаемое в соответствии с пунктом 1 статьи 8 (право на частную и семейную жизнь), что, иными словами, оправдано насущной социальной необходимостью и соразмерно преследуемой законной цели [18].

Хотя право иностранного гражданина остаться в стране пребывания не является безоговорочным, равно как и право государства на высылку [19]. В этом контексте гражданство ребенка и его права как гражданина в конкретной стране должно быть важным фактором при принятии в этой стране решения об исключении одного из родителей. Примечательно, что это не просто родитель, пользующийся статусом гражданства ребенка, а, скорее, способ реализации «мер, направленных на то, чтобы родители могли выполнять свои обязанности в отношении развития ребенка» [3].

Стремясь уравновесить целостность семьи с миграционным контролем, Европейский суд и Комитет ООН по правам человека «рассмотрели различные элементы в уравновешивании прав депортированного лица на пребывание в принимающей стране и интересов государства в защите своих граждан и других лиц, находящихся под его юрисдикцией» [3]. Соответствующими элементами были возраст, в котором негражданин иммигрировал в принимающее государство, продолжительность проживания негражданина в принимающем государстве, семейные связи негражданина в принимающем государстве, степень трудностей депортации негражданина для семьи в принимающее государство, степень связей негражданина со страной происхождения, способность негражданина говорить на основном языке(ах) страны происхождения, а также характер и тяжесть любых уголовных преступлений, совершенных негражданином [3]. Таким образом, когда гражданство ребенка позволяет ему оставаться в стране, из которой родитель потенциально может быть депортированным, интересы и голос ребенка должны быть частью любого решения в отношении родителя.

Чтобы интересы ребенка оставались в центре внимания и не становились бессмысленными, государства должны пересмотреть предположения о верховенстве иммиграционного законодательства и признать, что «жертва, присущая ограничению семейной жизни, и влияние на жизнь и развитие ребенка не перевешивают преимущества, полученные путем принуждения родителя покинуть территорию из-за правонарушения, связанного с иммиграцией» [3]. Государства также не должны предполагать, что статус детей будет соответствовать статусу родителей, и поэтому должны «обеспечивать возможности для легализации статуса для мигрантов в нерегулярное проживание со своими детьми, особенно если ребенок родился или проживал в стране назначения в течение длительного периода времени, или когда возвращение в страну происхождения родителя противоречило бы наилучшим интересам ребенка» [3]. если депортация родителей основано на преступной деятельности, «права должны быть в первую очередь рассмотрены, и их право быть услышанными и серьезно относиться к их мнению, должно быть обеспечено с учетом принципа соразмерности и других принципов и стандартов прав человека» [3]. Как правило, когда депортация угрожает «разрывом семейной ячейки изгнанием одного или обоих родителей на основании нарушения иммиграционного законодательства», возникающее негативное воздействие на ребенка «несоразмерно» интересам государства в изгнание родителя68. Таким образом, статус гражданства ребенка должен служить мощной силой против депортации родителя по причинам, связанным с чисто иммиграционным статусом [3].

Помимо ситуаций, когда на карту поставлена возможная высылка родителей детей-мигрантов, не являющихся гражданами страны прибывания, отсутствие способов урегулирования иммиграционного статуса часто препятствует тому, чтобы гражданство детей способствовало обращению родителей с просьбой о предоставлении законного статуса. Когда родителям удается получить законный иммиграционный статус они обычно имеют право распространить это право на своих детей, но, когда дети достигают законного иммиграционного статуса, они почти всегда лишены возможности предоставлять иммиграционные льготы родителям. На практике рамки иммиграционного законодательства для семейной иммиграции подчиняют статус детей статусу их родителей, получив убежище, их родителям не предоставляется соответствующее иммиграционное или гражданское пособие. Это делает родителей уязвимыми и подвергает детей риску потерять способность оставаться на попечении родителей или отказаться от иммиграционных льгот или гражданства, на которые они имеют право. Асимметрия, заложенная в систему, не является неотъемлемой частью соответствующих отношений, поскольку одни и те же отношения между родителями и детьми приводят к разным результатам, когда обладатель законного иммиграционного статуса является родителем, а не ребенком.

Вывод:

Гражданство играет большую и более важную роль в жизни детей, чем следовало бы. Когда детям не хватает гражданства, они невероятно уязвимы для эксплуатации. А идеал воспитания и защиты детей независимо от гражданства быстро рушится, когда дети находятся за пределами страны своего гражданства. В контексте миграции гражданство ребенка может во многом определять, где и с кем он живет. В жизни ребенка это чрезвычайно важные определения.

Утверждать и ценить гражданство и смежные права ребенка не всегда удобно, особенно в контексте миграции. Отстаивание интересов детей предъявляет требования к обществу и государству. Они могут противоречить строгому применению миграционный контроль государств. Подтверждение миграционных законов может поставить под угрозу единство семьи, и достижение единства семьи часто может быть достигнуто только при нарушении миграционного контроля. Но важно, чтобы гражданство детей принималось во внимание и не подчинялось гражданству взрослых в жизни детей. Требуется ориентированный на ребенка подход к вопросам гражданства и национальности. Гражданство детей не должно определять их права и возможности, равно как и гражданство их родителей.

Литература:

1. Международный пакт о гражданских и политических правах [Текст]: принят на XXI сессии ГА ООН 16 декабря 1966 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
2. Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. [Текст] // Ведомости Верховного Совета СССР. 7 нояб. 1990. № 45, ст. 995
3. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей [Электронный ресурс]: принята резолюцией ГА ООН 45/158 от 18 декабря 1990 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/migrant5.shtml
4. Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.)// Сборник Международных документов.- 1995.- № 2.-С.22–29.
5. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее — УВКБ ООН) [Электронный ресурс]: «Безгражданство во всем мире», // URL: http://www.unhcr.org/en-us/statelessness-around-the-world.html
6. Институт безгражданства и инклюзии, [Электронный ресурс]: «Влияние безгражданства» // URL: https: // web.archive.org/web/20190412153537/http:/www.institutesi.org/world/impact.php
7. Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам, Отдел народонаселения, Отчет о международной миграции 2017: Основные моменты, Док. ST / ESA / SER.A / 404 (2017), 17.
8. Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), «Дети в движении: ключевые факты и цифры», сводка данных, февраль 2018 г., 2, https://data.unicef.org/wp-content/uploads/2018/02/ Data-brief-children-on-the-move-key-facts-and-figures-1.pdf.
9. ЮНИСЕФ, «Дети в движении», 2020
10. УВКБ ООН, «Руководящие принципы международной защиты: ходатайства о предоставлении убежища детям в соответствии со статьями 1 (A) 2 и 1 (F) Конвенции 1951 года и / или Протокола 1967 года, касающихся статуса беженцев», UN Doc. HCR / GIP / 09/08 (22 декабря 2009 г.), 4 (цитируется Комитет ООН по правам ребенка, Замечание общего порядка № 6 (2005 г.): Обращение с несопровождаемыми и разлученными детьми за пределами страны их происхождения, CRC / GC / 2005/6 (2005)).
11. Emily Garin, Jan Beise, Lucia Hug, and Danzhen You. 2016. “Uprooted: The Growing Crisis for Refugee and Migrant Children.” UNICEF. https://www.unicef.org/videoaudio/PDFs/Uprooted.pdf.
12. Bhabha, Jacqueline. “From Citizen to Migrant: The Scope of Child Statelessness in the Twenty-First Century.” Children Without a State: A Global Human Rights Challenge, edited by Jacqueline Bhabha, by Mary Robinson, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts; London, England, 2011, pp. 1–40. JSTOR, www.jstor.org/stable/j.ctt5hhf49.5.
13. Jacqueline Bhabha and Wendy Young, “Not Adults in Miniature: Unaccompanied Child Asylum Seekers and the New U. S. Guidelines,” International Journal of Refugee Law 11, no. 1 (1999): 84–125, 93.
14. Martha Minow, “Whatever Happened to Children’s Rights?,” Minnesota Law Review 80, no. 2 (1995): 267–298.
15. Всеобщая декларация прав человека// Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК. 1996. С. 460 – 464
16. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, Общий комментарий № 2: О правах трудящихся-мигрантов с неурегулированным статусом и членов их семей, UN Doc. CMW / C / GC / 2 (2013).
17. Комитет ООН по правам человека, Стюарт против Канады, док. CCPR / C / 58 / D / 538/1993 (1 ноября 1996 г.).
18. Бельджуди против Франции, № 12083/86, Eur. Кт. H.R. 86 (1992), п. 74.
19. Уэйн Смит, Хьюго Армендарис и др. против Соединенных Штатов, дело 12.562, Доклад Межамериканской комиссии по правам человека № 81/10 (2010 г.), п. 58.