Данная статья посвящена проблеме внедрения системы оценки коррупционных рисков в Российской Федерации как меры профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений. Проанализировано понятие коррупционного риска, а также исследованы цели, задачи и основные направления оценки коррупционных рисков.
Ключевые слова: противодействие коррупции, профилактика коррупции, предупреждение коррупции, коррупционный риск.
Коррупция во всем мире признается чрезвычайно опасным социально-правовым явлением, порождающим проблемы и угрозы для стабильности и безопасности жизни, разрушающим институты и ценности правового государства, наносящим существенный вред развитию государства и правопорядку, в связи с чем проблематика противодействия коррупции стала доминирующей в национальной политики множества стран. Коррупция представляет значительную проблему и для России, затрагивающую все аспекты жизни россиян.
Однако реальное противодействие коррупции возможно только в случае, если она будет рассматриваться как системное явление. Результатом этой работы должно стать создание таких институциональных и правовых условий, которые позволят не только эффективно выявлять и наказывать коррупционные нарушения, но, прежде всего, обеспечивать их системную профилактику и предупреждение. Согласно Конвенции ООН [1] против коррупции предупреждение и искоренение коррупции отнесены к числу обязанностей всех государств.
Основные правовые и организационные основы предупреждения коррупции сформированы в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [2], а также в Указе Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» [3], в иных нормативных правовых актах в сфере противодействия коррупции, и предполагает целый комплекс мер, способствующих искоренению данного явления.
Однако в настоящее время состояние системы профилактики коррупционных правонарушений оценивается как критическое, профилактические механизма противодействия коррупции ослаблены и не приносят должного эффекта, в связи с чем стоит острая необходимость в разработке и внедрении новых антикоррупционных технологий. Считаем, что одной из таких технологий должна стать система оценки коррупционных рисков, позволяющая системно управлять коррупционными рисками и минимизировать их. По мнению экспертов ООН оценка коррупционных рисков должна являться основой для разработки и принятия антикоррупционной программы, что позволит определять их приоритетность.
Оценка коррупционных рисков является действенной современной антикоррупционной технологией, направленной на профилактику коррупции, поскольку, только изучив и поняв риски коррупции и выделив их, можно разработать действенную систему мер, направленную на их искоренение либо минимизацию.
В последнее время понятие «оценка коррупционных рисков» все более активно входит в оборот. Однако в России в настоящее время отсутствуют как системное нормативное регулирование оценки коррупционных рисков, так и устойчивая практика ее проведения. Более того, ни в действующем законодательстве Российской Федерации, ни в научных исследованиях, еще не сложились общепризнанные формулировки понятий «оценка коррупционных рисков», «коррупционный риск», да и понятия «риска» вообще как такового. Внедрение системы оценки коррупционных рисков в качестве меры профилактики и предупреждения коррупции не поименовано ни в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-Ф3, ни в Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы.
В правовой доктрине под риском понимается модель неблагоприятного сценария реализации права, воплощение которой угрожает снижением качества правовых результатов и правового регулирования [17, с. 175–177].
Однако нам представляется, что риск не относится к какой-либо одной отрасли права, а присущ многим сферам правового регулирования. Так, подчеркивая важность категории риска для права, Я. М. Магазинер, определяет само право через понятие риска: «Все право есть не что иное, как система распределения рисков» [16, с. 136]. В свою очередь А. А. Шахбазян полагает, что «право, с одной стороны, является регулятором риска, с другой — право само порождает риск» [19, с. 128]. Согласно позиции О. В. Казаченкова, под коррупционными рисками предлагается понимать обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения [13, с. 38]. В. И. Левакин и Ж. А. Шишова считают, что под коррупционными рисками следует понимать заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий [15, с. 5]. В свою очередь В. В. Астанин предлагает определять коррупционные риски как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной и муниципальной службы [12, с. 176]. В докладе «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов», подготовленном Центром антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International, коррупционные риски рассматриваются как «риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций» [11].
Российские правоведы А. М. Цирин, Ю. В. Трунцевский и В. В. Севальнев, приводя ряд выработанных в российской науке определений данного понятия, выводят на основе их общих черт следующее определение коррупционных рисков: «условия, мотивирующие и открывающие возможность вступления в коррупционные отношения» [18, с. 11–12].
Обобщая все вышеизложенные определения понятия «коррупционный риск» можно сделать вывод, что коррупционные риски — это заложенные в законодательстве или в системе государственного или муниципального управления потенциальные возможности для совершения коррупционного правонарушения с целью неправомерного извлечения при выполнении публичного полномочия любой выгоды, материальной (имущественной) или нематериальной. Иными словами, это условия и обстоятельства (причины), мотивирующие и открывающие возможность для публичных лиц вступления в коррупционные отношения.
Факторов, являющихся причинами возникновения коррупционных рисков, великое множество. Данные факторы можно разделить на следующие группы: технические, экономические, политические, социальные.
К причинам технической направленности относятся, например: наличие в законодательстве пробелов, коллизий и противоречий, а также наличие норм, способствующих созданию административных барьеров; недостаточно четкая регламентация сроков реализации административных процедур; громоздкая система отчетности органов государственного управления.
К группе социальных причин можно отнести: не функционирующую должным образом систему запретов и ограничений, налагаемых на лиц, занимающих публичные должности; избыточность государственных функций; низкую эффективность контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц; закрытость принятия властных и управленческих решений; не защищенность работников государственных и муниципальных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам; отсутствие действенных механизмов обратной связи между гражданами и органами контроля и надзора и др.
Причинам экономической направленности являются, в первую очередь, монополизм и низкий уровень конкурентной среды, а также наличие и превосходство теневой экономики, незаконные управленческие и финансовые схемы, бюрократические барьеры, которые трудно преодолеть.
К политическим причинами возникновения коррупционных рисков можно отнести неразвитость институтов гражданского общества, в том числе СМИ; отсутствие политической конкуренции; неэффективную кадровую политику, основанную на землячестве или клановости.
В настоящее время оценка коррупционных рисков в мировой практике осуществляется по двум основным направлениям (моделям):
а) на уровне нормативно-правового регулирования соответствующих видов или сфер деятельности (оценка коррупционных рисков нормативно-правовых актов и/или их проектов);
б) на уровне фактических процессов проведения такой деятельности (выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных организаций, с целью выявления соответствующих коррупционных практик, то есть разновидностей коррупционного поведения).
Более целостной считается оценка коррупционных рисков, проводимая путем сочетания этих двух моделей оценки.
Надо отметить, что в России на протяжении последнего десятилетия проведение оценки коррупционных рисков все-таки предусматривалось отдельными нормативными правовыми актами. Однако эти нормы носили несущественный характер, в связи с чем говорить именно о системной работе по оценке коррупционных рисков в Российской Федерации не представляется возможным.
Так, впервые поручение «организовать систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками» было дано Правительству РФ в Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 гг. [6].
В 2013 г. Министерство труда и социальной защиты РФ разослало федеральным органам Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций [8], которые были рекомендованы этим органам для практического использования. Рекомендации включали шесть общих мероприятий, основную смысловую нагрузку несли три из них: выявление коррупционно опасных функций и оценка коррупционных рисков при их реализации (по сути, эти два мероприятия составляли одно целое — необходимо оценить коррупционный риск для каждой функции, чтобы затем выявить функции с наибольшим риском), а также мониторинг деятельности работников, чьи должностные функции связаны с коррупционными рисками. На основе первых двух мероприятий предполагалось впоследствии сформировать общий перечень функций федеральной государственной службы и государственных корпораций с наиболее высоким риском коррупции, а также аналогичный список должностей. При этом, надо отметить, что определения понятия «коррупционные риски» в Методических рекомендациях, полностью посвященных оценке этих рисков, не дается. Имеется лишь описание процесса оценки коррупционных рисков, которая заключается «в выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными (трудовыми) обязанностями в целях получения как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства» (п. 10).
В Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг. [5] Правительству РФ было поручено «осуществить анализ коррупционных рисков в сфере жилищно-коммунального хозяйства, потребительского рынка, строительства, а также при реализации крупных инфраструктурных проектов». На основе анализа рисков Правительству РФ было предписано внедрить меры, направленные на снижение коррупционных рисков и уровня коррупции в этих сферах в целом. Однако этого не было сделано, также не были проанализированы целостно, системно антикоррупционные риски в указанных сферах. Также, Министерство труда и социальной защиты РФ письмом от 25.12.2014 № 18–0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков» [7] направило в органы государственной власти для использования в работе обновленные Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций (версия 2.0), доработанные по результатам их применения.
В Национальных планах противодействия коррупции на 2016–2017 гг. [4] и на 2018–2020 гг. идея оценки рисков коррупции не значилась. Однако, в 2017 г. был разработан еще один немаловажный документ — Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции [9]. Данные Рекомендации учитывали уже имеющиеся наработки Минтруда России по внедрению системы оценки коррупционных рисков, но имели более узкую специализацию, поскольку предназначались исключительно для органов исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорные функции.
Согласно данным Методическим рекомендациям, оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц, выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства.
В 2019 году Министерство труда и социальной защиты РФ также утвердило Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации [10], в котором появились понятия «коррупционный риск» и «оценка коррупционных рисков». Согласно данным Рекомендациям коррупционный риск представляет собой возможность совершения работником организации, а также иными лицами от имени или в интересах организации коррупционного правонарушения, а оценка коррупционных рисков — общий процесс идентификации, анализа и ранжирования коррупционных рисков.
Таким образом, в Российской Федерации была сделана попытка внедрить систему коррупционных рисков в деятельность по профилактике коррупционных правонарушений, но точечно и только по второй модели оценки, то есть оценка коррупционных рисков реализуется только на уровне фактических процессов проведения такой деятельности. При этом можно сказать, что данная практика развивается на уровне органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, самостоятельно разрабатывающих соответствующие методики по диагностированию коррупционных рисков. Но данная работа в настоящее время является малоэффективной, поскольку является узкой по направлению оценки и несистемной.
В международном праве наиболее эффективным признается применение оценки именно при реализации первой модели. Это обуславливается возможностью предупреждения возникновения институциональных предпосылок коррупционных деформаций в административных процедурах.
Конвенция ООН против коррупции 2003 г. содержит базовый подход, в соответствии с которым каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов в целях определения их адекватности с позиций предупреждения коррупции и борьбы с ней (п. 3 ст. 5). Базовый подход к закреплению международно-правового стандарта проведения оценки правовых документов оставляет государствам — участникам названной Конвенции широкие возможности для использования различных подходов к реализации указанной нормы.
В большинстве европейских стран (Великобритания, Германия, Франция, Скандинавские государства) отмеченная конвенционная норма была реализована посредством более глубокого проведения юридической экспертизы проектов правовых актов и анализа регуляторного воздействия.
В Российской Федерации данное направление оценки коррупционных рисков могло быть реализовано через внедрение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Однако, цель антикоррупционной экспертизы, определенная Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», очень узкая и направлена исключительно на выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Целью же оценки коррупционных рисков нормативных правовых актов в рамках Конвенции ООН является проведение специальной антикоррупционной экспертизы, в ходе которой не только выявляются и устраняются коррупциогенные факторы, но и выявляется коррупциогенный потенциал правового акта. По мнению Э. Г. Липатова, «этот анализ позволяет объяснить коррупциогенный потенциал законодательства не только как следствие «дефектов» нормативной формы, но в большей степени как результат применения архаичных, «не годных» в данной ситуации правовых средств, используемых для достижения стоящих перед государством и обществом задач» [14, с. 26–31].
Считаем возможным согласиться с мнением данного автора. Оценка коррупционных рисков является комплексной технологией, включающей в себя множество иных технологий (общесистемных, специальных, координационных). Так, при оценке коррупционных рисков проводятся правовая, юридико-техническая, антикорупционная экспертизы, оценка как регулирующего, так и фактического воздействия, юридическое прогнозирование, правовой и антикоррупционный мониторинг и т. д. При оценке коррупционных рисков нормативных правовых актов анализ нормативного правого акта проводится не только на наличие в акте коррупциогенных факторов, но и на наличие: положений, способствующих принятию решения должностным лицом по своему усмотрению; положений, способствующих созданию барьеров при реализации физическими и юридическими лицами своих прав и законных интересов; правовых пробелов, создающих возможность произвольного толкования нормативных правовых актах и т. д. Кроме того, по результатам оценки коррупционных рисков, выявленные коррупциогенные факторы могут быть «нейтрализованы» не только путем их исключения из акта, но и введением дополнительных мер, направленных на минимизацию выявленных факторов. Так, например, не все нормы, обладающие признаками «диспозитивности» необходимо исключать из нормативных правовых актов, их можно минимизировать за счет других нормативных положений. В процессе же проведения антикоррупционной экспертизы, в ее привычном для России понимании, проведение вышеуказанной специальной антикоррупционной экспертизы не предполагается, а выявленный коррупциогенный фактор подлежит немедленному «уничтожению», что в некоторых случаях может привести к нежелательным последствиям.
Надо отметить, что вышеуказанное характерно не только для Российской Федерации. Оценка коррупционных рисков правовых актов как таковая не проводится в большинстве европейских стран. Вместе с тем отсутствие в законодательстве процедур, направленных на выявление коррупциогенного потенциала правовых документов, может рассматриваться в качестве системного недостатка, обусловливающего уязвимость их правовых систем для коррупции.
Итак, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что в настоящее время внедрение системы оценки коррупционных рисков является одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного и муниципального управления, поскольку именно данная технология позволяет установить причины и условия возникновения коррупционных отношений, а также дает возможность определить недоработки в системе управления, вызывающие коррупцию должностных лиц органов управления.
Оценка коррупционных рисков позволяет выявить законодательные пробелы в регулировании тех или иных отношений, а также проблем, возникающих в практике реализации нормативных правовых актов, что является основной целью противодействия коррупции.
Также данная система позволит провести анализ реализуемых функций органа государственной власти (местного самоуправления), установить конкретные административные процедуры (действия), которые могут создавать условия для совершения коррупционных правонарушений государственными (муниципальными) служащими, и определить круг коррупционно-опасных должностей, а также принять эффективные и адресные меры, направленные на противодействие и предотвращение коррупционных проявлений и препятствующие реализации конкретных сложившихся на практике коррупционных схем.
Система оценки коррупционных рисков может стать основным инструментом предупреждения коррупционных правонарушений в любых государственных органах, органах местного самоуправления, организациях любой формы собственности, поскольку позволяет обеспечить соответствие применяемых в целях по противодействию коррупции мер имеющимся способам совершения коррупционных правонарушений, тем самым увеличивая действенность проводимых антикоррупционных мероприятий.
Литература:
- Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 26. — Ст. 2780.
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1). — Ст. 6228.
- Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 27. Ст. 4038.
- Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 14. Ст. 1985.
- Указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 15. Ст. 1729.
- Указ Президента РФ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.
- Письмо Минтруда России от 25.12.2014 № 18–0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков»
- Письмо Минтруда России от 22.07.2013 № 18–0/10/2–4077 «О проведении оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций»
- Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции (утв. протоколом заседания проектного комитета от 13.07.2017 № 47(7)
- Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации (утв. Минтрудом России) // Приложение к газете «Солидарность». 2019. № 36.
- Доклад «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов» // Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл. Р. М., 2011.
- Инкина М. В. Метод оценки рисков в концепциях и актах стратегического планирования национальной безопасности и противодействия коррупции // Журнал российского права. 2020. № 11. С. 174–186.
- Казаченкова О. В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 36–42.
- Липатов Э. Г. Коррупционные риски правового регулирования: опыт позитивного анализа // Административное право и процесс. 2017. № 2. С. 26–31.
- Левакин В. И., Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право. 2009. № 11. С. 3–12.
- Магазинер Я. М. Общая теория права на основе советского законодательства // Правоведение. 1999. № 1. С. 132–136.
- Тихомиров Ю. А. Право. Прогнозы и риски. М.: ИНФРА-М, 2015. 240 с.
- Цирин А. М., Трунцевский Ю. В., Севальнев В. В. Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти: метод. пособие. М., 2019. 112 с.
- Шахбазян А. А. Понятие и значение правовых рисков в гражданском праве и способы их минимизации // Российский юридический журнал. 2011. № 5. С. 128–137.
