Главное назначение органов исполнительной власти — исполнение законов. Для выполнения своих функций она осуществляет большую исполнительно-распорядительную деятельность, затрагивающую права и интересы граждан Российской Федерации.
Наиболее важной и сложной проблемой является определение целей, функций и полномочий каждого органа федеральной исполнительной власти с учетом его места в государственном регулировании экономических и социальных процессов в Российской Федерации.
В юридической литературе отмечается, что в настоящее время на законодательном уровне прямо не закреплена единая система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный надзор и контроль в той или иной области [1].
Устанавливая рассматриваемую систему, прежде всего, необходимо исходить из смысла понятия «система федеральных органов исполнительной власти», определение которому законодатель не дает, в том числе на конституционном уровне. Специальный федеральный конституционный или федеральный закон, определяющий порядок формирования федеральных органов исполнительной власти, в настоящее время так и не принят, в отличие от других ветвей власти — законодательной и судебной [2, 3, 4]. Кроме того, в Конституции РФ не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды. Применительно к системе федеральных органов исполнительной власти она регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, которое в соответствии с действующими нормативными правовыми актами [5] осуществляет и возглавляет единую систему исполнительной власти России.
Как разъяснил Конституционный Суд РФ [6], в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В процессе неоднократного реформирования системы государственного управления Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 была образована трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя три их вида: федеральные министерства, службы и агентства.
Представляется, что существенный недостаток Указа Президента РФ № 314 заключается в том, что в нем не было закреплено Правительство РФ в качестве элемента системы федеральных органов исполнительной власти, которую исходя из Конституции РФ и иных нормативных правовых актов оно возглавляет, осуществляя исполнительную власть России. Представляется необходимым устранить указанный пробел.
Исходя из толкования ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, данного Конституционным Судом РФ [6], в понятие «система федеральных органов исполнительной власти» входит понятие «структура федеральных органов исполнительной власти», которое включает перечень конкретных органов, обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.
В настоящее время в юридической литературе немало внимания уделяется исследованию правового статуса Правительства РФ [7]. При этом внимания заслуживают как вопросы, связанные с осуществляемыми полномочиями, так и со структурой, с порядком формирования высшего исполнительного органа страны.
Конституционный Суд РФ Постановлением от 27 января 1999 г. № 2-П [6] четко разъяснил, что Правительство РФ относится к системе федеральных органов исполнительной власти.
Представляется также важным принятие Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти», который бы разрешил споры и дискуссии относительно соотношения исследуемых понятий, включив Правительство РФ в число федеральных органов исполнительной власти в качестве особого органа исполнительной власти. Стоит отметить, что аналогичные предложения высказываются учеными достаточно давно, однако законодатель не предпринял никаких усилий в данном направлении до настоящего времени.
Вместе с тем важной характеристикой Правительства РФ является указание на то, что оно является коллегиальным органом, что, пожалуй, подчеркивает значимость личного участия каждого министра, как члена Правительства РФ. Если прежний закон содержал соответствующее упоминание, то новый Закон о Правительстве РФ не содержится данного положения что видится неправильным.
Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ Правительство Российской Федерации состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.
Стоит отметить, что законодатель не указывает ни на количество заместителей, ни на количество министров[1]. Ни в Конституции РФ, ни в Законе о Правительстве не говорится о других членах Правительства РФ, однако, как показывает практика, в состав исполнительного органа могут входить и так называемые министры «без портфеля», а также руководитель Аппарата Правительства РФ, что имеет место в настоящее время. В частности, руководитель Администрации Правительства РФ является заместителем Председателя Правительства РФ.
Порядок формирования Правительства РФ полностью исходит из Конституции РФ. С данной процедурой тесно взаимосвязано положение ч. 1 ст. 112 Конституции РФ, которое предусматривает правила определения структуры федеральных органов исполнительной власти. Толкуя данную норму, стоит обратить внимание, что следует говорить о более широком положении, в частности, речь идет, по сути, не только о как таковой системе федеральных органов исполнительной власти, но и о структуре Правительства РФ, так как министры также образуют состав данного органа.
Закон о Правительстве РФ предусматривает возможность формирования в структуре данного органа Президиума, который предназначен решать оперативные вопросы и состоит из руководства Правительства РФ и ключевых министров. При этом речи не идет о подмене исполнения полномочий Правительством РФ в целом.
В структуре Правительства РФ также создаются координационные органы в виде комиссий и комитетов, а также совещательные органы — советы, назначение которых состоит также в разработке рекомендаций.
Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что порядок формирования Правительства РФ предусмотрен действующей Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ, что создает гарантии конституционности данной процедуры.
Нынешняя система федеральных органов исполнительной власти была установлена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [8] (далее — Указ № 314), с которым связан новый этап административной реформы. Данный указ закрепил трехзвенную систему исполнительной власти РФ, предусмотрев следующие виды органов:
1) федеральные министерства;
2) федеральные службы;
3) федеральные агентства.
Федеральное министерство выполняет функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.
Самостоятельным видом федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы.
На них возлагаются следующие функции: как общие функции по осуществлению контроля и надзора в установленной сфере деятельности, так и специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
В качестве самостоятельной разновидности федеральных органов исполнительной власти выступают федеральные агентства, на которые возложены функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ или Правительству РФ. Руководит деятельностью федерального агентства директор. В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты.
Таким образом, обобщая изложенное, видится возможной реализация следующих предложений:
1) принятие федерального закона «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который бы позволил стабилизировать систему федеральных органов исполнительной власти;
2) подчинение всех федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации, как полномочному конституционному органу, возглавляющему систему исполнительной власти (административный механизм руководства Президентом Российской Федерации, как Верховным Главнокомандующим, блоком административных ведомств, реализующих государственные функции в области обороны и безопасности, необходим, но должен быть иным, отличным от существующего);
3) формирование и закрепление на законодательном уровне федерального реестра государственных функций с точным их описанием, внесение изменений в который должно производиться исключительно путем принятия отдельных федеральных законов (правонаделение отдельных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций полным или частичным исполнением определенной государственной функции должны осуществлять Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, для чего необходимо между ними четко разграничить компетенцию в данном вопросе).
Подытоживая, можно сделать несколько выводов:
Орган исполнительной власти — это государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в РФ и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями.
Учитывая особенности формы государственного устройства, а также многообразие органов исполнительной власти, можно говорить о существовании большого числа оснований для классификации таких органов. При этом важно отметить, что систему органов исполнительной власти образуют не только органы, но и должностные лица в личном качестве, что говорит о специфике исполнительной власти.
Порядок формирования Правительства РФ предусмотрен действующей Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ, что создает гарантии конституционности данной процедуры. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что фактически Правительство РФ формируется Президентом РФ, так как несмотря на участие в назначении Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров Государственной Думы (утверждает кандидатуру), Совета Федерации (проводит консультации) решающая роль отводится главе государства, который в случае отклонения Государственной Думой представленной кандидатурой Председателя Правительства РФ не лишен возможности в последующем предложить ту же самую кандидатуру.
Литература:
- Туровская В. А. О некоторых проблемах построения эффективной системы федеральных органов исполнительной власти по надзору и контролю // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 2.
- Федеральный закон от 22.12.2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 52 (Часть I). Ст. 8585.;
- Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 26 февр.;
- Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 6 янв.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866
- Федотова Ю. Г. Правительство Российской Федерации как субъект обеспечения безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2015. — № 7. — С. 61–64.
- Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20.11.2020) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
[1] Интересно заметить, что на законодательном уровне это обычно не делается, однако есть пример: законодательно закреплено, что у Председателя Конституционного Суда РФ есть два заместителя.
