Правотворчество в Российской Федерации: Конституция и законы



В статье проводится анализ понятия правотворчества , как особой деятельности по созданию или изменению нормативно-правовых актов субъектами, наделенными специальными полномочиями. Отмечается, что правотворчество является эффективным средством управления общественными отношениями. Несмотря на постоянный процесс оптимизации существующей законодательной базы в сфере правотворчества , по-прежнему есть ряд нерешенных проблем: отставание правотворчества от объективно существующих общественных потребностей, пробелы законодательства и его декларативность.

Ключевые слова: Конституция, закон, правотворчество, нормативно-правовой акт, источники права.

Развитие отечественной правовой системы последних лет сопровождается стремительным увеличением объема нормативных правовых актов, что не может не вызывать обеспокоенность, которая может быть обусловлена разными причинами. С одной стороны, это создаёт сложности в понимании, осознании права, его назначения обычными гражданами, так как им крайне непросто отслеживать все изменения законодательства, быть осведомленным о новых требованиях, запретах, а также своих правах, а от того страдает уверенность в своей правоте, убежденности в законности тех или иных деяний, не происходит и повышения уровня правосознания населения в целом. С другой стороны, сложности возникают и у правоприменительных органов, которые сталкиваются с трудностями возрастающего документооборота и происходит своего рода утрата правоприменителями квалификации «широкого» плана, так как их возможности ограничиваются только той узкой сферой, в которой они работают, учитывая, что остальные области юридической теории и практики стремительно изменяются.

Процессы правотворчества в России осложняются еще тем, что круг субъектов, уполномоченных принимать, издавать нормативные правовые акты, крайне широк. При этом непосредственно проблемой становится выстраивание иерархии нормативных правовых актов, которая бы позволила избежать коллизий и пробелов. В такой ситуации важным становится определение системы нормативных правовых актов, общей характеристик каждого из ее элементов, а также их соотношения, взаимодействия. Идея принятия федерального закона, который бы регулировал основы нормативных правовых актов, не является новой. Однако все попытки принятия такого закона не увенчались успехом, что создает сложности в свете роста правовой базы.

Термин «конституция» произошел от латинского «constitution», что означает устанавливаю, утверждаю. Указанный термин использовался ещё в античные времена, когда им назывался один из видов декретов римских императоров.

В настоящее время в научной литературе есть понятия фактической и юридической конституции. Фактическая конституция — основы того строя, который реально существует в стране. Юридическая конституция — особый юридический документ, правовой акт.

Надо отметить, что наряду с термином «конституция» нередко используется термин «основной закон». Зачастую пишется «конституция (основной закон)». В России и Франции — «Конституция», в ФРГ — «Основной закон».

Конституцию Российской Федерации можно определить как основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, имеющий прямое действие, особый объект регулирования, специфическую форму юридической защиты и применяемый на всей территории государства.

Действующая Конституция РФ содержит механизмы реализации конституционных положений и ее охраны, что выражается в соответствующих юридических свойствах. Высшая юридическая сила Конституции РФ означает ее верховенство над законами и иными правовыми актами. При этом последние должны исходить из Конституции РФ и не противоречить ей. Законы и подзаконные акты, противоречащие Конституции РФ, не имеют юридической силы. Причем соответствовать Конституции РФ должны не только акты федерального законодательства, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Закон о поправках к Конституции РФ непосредственно в самой Конституции РФ не назван. Однако он определен при толковании ст. 136 Конституции РФ Конституционным Судом РФ.

До 2020 года за весь период действия Конституции Российской Федерации было принято четыре закона о поправках, которые были направлены на изменение сроков полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы, усиления контрольных полномочий нижней палаты парламента, Верховного Суда Российской Федерации и прокуратуры, состава Совета Федерации.

14 марта 2020 года Президентом Российской Федерации был подписан Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который 4 июля 2020 года вступил в силу.

Представляется, что принятие последних поправок явно не соответствует Федеральному закону от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Дело в том, что ст. 2 данного закона закрепляет, что под поправкой к Конституции Российской Федерации в настоящем Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции Российской Федерации. Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста. Однако вопреки последнему положению, принятым Законом о поправке к Конституции РФ вносятся изменения в многочисленные статьи Конституции РФ всех возможных глав — с 3 по 8. Необходимо было принять несколько законов о поправках с учетом взаимосвязанности положений. В 2008 году первые две поправки, которые были внесены, могли также быть объединены в одну, однако этого не было сделано.

Предлагаемые поправки касаются положений глав с 3 по 8 и являются массовыми, так как затрагивают большое количество статей, значительная часть которых излагается в новой редакции. Второй момент, который хотелось бы отметить, состоит в том, что изменения направлены на излишнюю конкретизацию отдельных положений. Если раньше отмечалось, что конституционные положения являются достаточно лаконичными, то теперь предприняты усилия для конкретизации многих положений, которые ранее отдавались на «откуп» федеральных законов. Некоторые поправки состоят в том, что текст действующих в настоящее время законов переносится в статьи Конституции РФ.

Ведущее место среди нормативных правовых актов занимает закон, обладающий высшей юридической силой по отношению к иным видам нормативных правовых актов. Отмеченное, а также особая роль законов определяется следующим:

1) закон принимается не единолично, а коллегиально выборными органами государственной власти — органами законодательной власти, а также в порядке референдума населением страны;

2) закон имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем другим нормативным правовым актам, которые принимаются на основании и во исполнение закона;

3) закон регулирует наиболее значимые и важные общественные отношения;

4) в силу особенностей субъекта принятия и процедуры закон обладает высшим авторитетом, его никто не вправе отменить или изменить закон, кроме как сам орган, который принял закон;

5) закон принимается в особом порядке, урегулированном основным законом: на уровне Федерации — ст. ст. 104, 105, 106, 108 Конституции РФ; на уровне субъекта РФ — конституцией, уставом субъекта РФ;

6) во всех случаях закон является нормативным по своему содержанию.

На основе указанных признаков можно сформулировать следующее понятие закона — нормативный правовой акт, который принимается в особом порядке органами законодательной власти или населением страны и обладает высшей юридической силой и авторитетом, регулирует наиболее важные общественные отношения.

В российской правовой системе выделяется несколько разновидностей законов, отличающихся по своему значению, юридической силе.

Сам по себе термин «закон» берет истоки от древнерусского слова «кон», означающего границу, предел чего-либо.

В настоящее время термин «закон» в юридической литературе, а также в разговорной речи может использоваться в двух значениях. С одной стороны, данный термин используется в собственном смысле, как разновидность нормативного правового акта, принимаемого законодательным органом государственной власти в особом порядке — посредством законодательного процесса. С другой стороны, нередко закон упоминается в широком смысле как любой нормативный правовой акт, принимаемый полномочным органом государственной власти, то есть не только закон в собственном его значении, но и подзаконный акт.

Представляется достаточно удачным следующее определение закона — обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, принятый в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Не менее значимой для правовой действительности являются подзаконные акты, которые хоть и принимаются на основании и во исполнение и на основании законов, однако в практической деятельности играют немаловажную роль. Особенностью подзаконных нормативно-правовых актов является широкий круг субъектов, уполномоченный их принимать. При этом интересно насколько сильно разнится круг таких органов и должностных лиц: от высшего должностного лица нашего государства — Президента РФ, до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Одним из основных требований, которое предъявляется в данной разновидности нормативных правовых актов — они не должны противоречить законам, так как призваны развивать их положения, способствовать исполнению законодательных актов.

Важно определить, что следует понимать под исследуемой группой нормативных правовых актов, учитывая, что законодательного понятия не выработано. Представляется, что подзаконный нормативный правовой актпредставляет собойтакую разновидность нормативного правового акта, которые принимаются, издаются уполномоченными органами на основе и во исполнение закона. В основном, они издаются исполнительными органами власти.

Наряду с тем, что подзаконные акты иерархически подчинены законам, их также отличает содержательная зависимость от законодательных актов. Это выражается в том, что если закон регулирует наиболее значимые и важные общественные отношения, то есть первичное регулирование, то подзаконными актами регулируются общественные отношения, имеющие менее значимый характер, меньший масштаб, так как конкретизируют общественные отношения, регулируемые законами. Тем самым можно говорить о вторичном регулировании.

Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты Президента РФ. Согласно Конституции РФ (ст. 90) Президент РФ издает указы и распоряжения.

Среди нормативных актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают его указы. Они принимаются Президентом в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.

Наряду с указами Президент РФ издает распоряжения. Они, как правило, являются ненормативными актами и охватывают частные, хотя нередко и весьма значимые, вопросы. В них могут содержаться, например, конкретные поручения, вытекающие из законодательных актов.

Среди источников конституционного права важное место занимают акты палат Федерального Собрания, содержащие конституционно-правовые нормы.

Согласно Конституции РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 102 и ч. ч. 2 и 3 ст. 103) Государственная Дума и Совет Федерации принимают большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ, постановления по вопросам, отнесенным к их ведению.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Регламент — это нормативный акт, устанавливающий внутренний распорядок деятельности палаты Федерального Собрания, способы осуществления этим органом своих конституционных полномочий. Принятие регламентов палат предусмотрено Конституцией РФ (ч. 4 ст. 101), в которой указывается, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Посредством принятия регламентов процедура деятельности палат Федерального Собрания облекается в процессуальную форму. Наличие регламентов является одним из средств упорядочения и стабилизации демократического порядка деятельности, обеспечивающих активное участие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в осуществлении законодательных и контрольных функций. Несмотря на некоторую разницу в парламентарной процедуре, регламенты палат имеют много общих черт. Предметом их регулирования выступают вопросы процедурного характера, касающиеся порядка организации и деятельности как самой палаты, так и ее внутренних подразделений; взаимоотношения палаты с различными государственными органами Федерации и ее субъектов.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
3. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 30 (Часть I). — Ст. 4202.
4. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. — 2014. 7 февраля.
5. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 1. — Ст. 1.
6. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 1. — Ст. 2.
7. Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50 (часть 4). Ст. 6952.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. -№ 45. — Ст. 4408.
9. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. В 2-х т. Т. 2. / С. А. Авакьян. — 5-e изд., перераб. и доп. — Москва: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2020. — 912 с.
10. Безруков А. В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015.
11. Конституция Российской Федерации. Доктринальный комментарий (постатейный) / М. П. Авдеенкова, А. Н. Головистикова, Л. Ю. Грудцына и др.; рук. авт. кол. Ю. А. Дмитриев, науч. ред. Ю. И. Скуратов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2013. 688 с.
12. Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата и магистратуры. 4-е изд., изм. и доп. М.: Статут, 2017. 624 с.
13. Горлачев Р. Ю. Иерархия нормативных правовых актов государственных органов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 39–43.
14. Карасев Р. Е. Конституционный Суд РФ в системе судебной защиты прав и свобод человека и гражданина: тенденции и перспективы / Р. Е. Карасев // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 62
15. Лебедева Н. В. Акты Президента Российской Федерации в системе источников конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 7. С. 45–48.
16. Лебедева Н. В. Законы о поправках к Конституции РФ в системе источников конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 9. С. 18–21.
17. Пресняков М. В. Виды источников конституционного права: типичные и нетипичные формы права // Российская юстиция. 2017. № 7. С. 11–15.