Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» как институт развития и различия статуса работника государственной корпорации и государственного гражданского служащего



Ключевые слова: государственная корпорация, правовой статус, институт развития, работник.

Реализация экономических, социальных, управленческих и иных полномочий и функций государства в интересах общества требует целенаправленного воздействия на различные сферы жизни, общественные процессы и связи. В сфере обеспечения устойчивого развития национальной экономики государственный сектор занимает одно из важных мест, и центральным компонентом его реализации становятся институты развития.

Особая значимость таких институтов в современных условиях развития экономики Российской Федерации не вызывает сомнений — повышенные инвестиционные и банковские риски, реализация крупных инвестиционных и инфраструктурных проектов, отсутствие заинтересованности частных компаний в развитии инноваций, международные санкции делают их важнейшим инструментом в обеспечении экономической стабильности, реализации антикризисной политики и стратегии развития будущего нашей страны.

Законодательство Российской Федерации не содержит понятия «институт развития» или его квалифицирующих признаков, что, в целом, представляется естественным, учитывая многообразие видов деятельности различных институтов развития. Данный факт не означает наличия неопределенности или пробела в правовом регулировании, а лишь подтверждает невозможность установления единых критериев в отношении всех институтов развития в рамках единого определения. В научных кругах нет единого мнения относительно определения понятия «институт развития». Некоторые ученые понимают под институтами развития организационно-экономические структуры, содействующие перераспределению общественных средств в пользу ключевых сегментов экономики, а также проектов, в наибольшей степени реализующих потенциал устойчивого экономического роста (Т. М. Орлова) [1, с. 8]. Другие исследователи (М. В. Демченко, Г. Ф. Ручкина, О. Н. Петюкова, С. В. Фрумина, Е. В. Терехова) дают более узкое определение, указывая, что к институтам развития следует относить исключительно организационно-экономические структуры (финансовые институты развития) [2, с. 49]. К. И. Брыкин, проведя анализ нормативных правовых актов и научных подходов к термину, делает вывод, что институт развития — это специально созданная и (или) осуществляющая деятельность на основании нормативного правового акта коммерческая или некоммерческая организация, которая обладает статусом получателя средств государственной поддержки в допускаемой финансовым законодательством Российской Федерации форме для решения поставленных государством социально-экономических задач и (или) выполнения агентских функций [3, с. 56].

Действующими нормативными правовыми актами предусмотрены отдельные виды институтов развития, их функции, а также возможность одной государственной корпорации развития координировать деятельность иных институтов развития (части 5 ^1– 5 ³ статьи 3 Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» (далее — ФЗ «О ВЭБ.РФ»). Анализ сфер деятельности и функций действующих в Российской Федерации государственных корпораций позволяет отнести большую часть из них к институтам развития, функции работников которых обладают особой спецификой — наличием публично-правовой составляющей, а также необходимостью достижения целей и задач, поставленных, в том числе, органами государственной власти Российской Федерации.

Данный факт мог послужить причиной для формулирования позиции, встречающейся в отдельных публикациях по рассматриваемой тематике, в соответствии с которой правовой статус государственных корпораций может быть приравнен к правовому статусу органов государственной власти, а работники государственных корпораций выполняют функциональные обязанности государственных служащих и, по сути, также являются государственными служащими [4, с. 53].

Не последнюю роль в формировании подобного вывода сыграло и распространение на работников государственных корпораций отдельных ограничений и запретов, характерных прежде для государственных гражданских служащих. Тем не менее, здесь логика законодателя вполне объяснима — особое правовое положение государственных корпораций — их функционирование в качестве инструмента проведения государственной политики в различных сферах обусловливает особенности правового регулирования труда занятых в них работников. Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и иными нормативными правовыми актами, представляют собой не только совокупность определенных обязанностей, возлагаемых на работников, установленных для них запретов, а также мер дисциплинарной ответственности за их нарушение, но отражают специфику их труда, обусловленную, с одной стороны, особым характером деятельности таких работников, связанной с обеспечением реализации государственной корпорацией интересов общества и государства, а с другой стороны, необходимостью предотвращения совершения данными лицами коррупционных правонарушений [5].

Установление особенностей регулирования труда работников государственных корпораций явилось следствием необходимости осуществления государственного контроля за ключевыми организациями, созданными Российской Федерацией, которые обеспечивают экономическую составляющую публичной власти. Вместе с тем, в силу принципиальных функциональных различий в профессиональной деятельности, осуществляемой работниками государственных корпораций и государственными служащими, некоторое сходство в установленных запретах, ограничениях и обязанностях не делает их правовой статус идентичным.

Примером государственной корпорации, в правовом статусе которой проявляется уникальный дуализм: с одной стороны, выполнение публичных функций, а с другой — выступление в гражданских правоотношениях в качестве института развития и независимого юридического лица , является государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» (далее — ВЭБ.РФ).

К публичным функциям ВЭБ.РФ в соответствии с ФЗ «О ВЭБ.РФ» можно отнести:

— проекты общегосударственного значения (общегосударственные проекты). Согласно Меморандуму о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2018 года № 1510-р, ВЭБ.РФ участвует в реализации национальных проектов, направленных на выполнение майского указа Президента Российской Федерации. В числе принципов деятельности — отсутствие конкуренции с коммерческими банками, открытость, безубыточность при финансировании проектов. Так, ВЭБ.РФ финансирует строительство десяти танкеров-газовозов с целью их дальнейшей эксплуатации в рамках проекта «Арктик СПГ 2». Ранее Группой ВЭБ.РФ были заключены судостроительные контракты с ССК «Звезда» и договоры лизинга с ООО «СМАРТ СПГ» (совместное предприятие ПАО «Совкомфлот» и ПАО «НОВАТЭК»). Это заключительная партия в рамках финансирования строительства 15 таких судов, одобренных наблюдательным советом ВЭБ.РФ. Суда-газовозы ледового класса Arc7 предназначены для круглогодичной транспортировки СПГ в сложных ледовых условиях Арктического морского бассейна. Новые заказы на ССК «Звезда» — основа для дальнейшей работы по выполнению указа Президента России по созданию судостроительного кластера на Дальнем Востоке России, локализации производства, выпуску линейки средних и крупнотоннажных судов и морской техники [6];

— функции агента Правительства Российской Федерации по вопросам:

1) предоставления государственных гарантий Российской Федерации, сопровождения, администрирования и исполнения предоставленных государственных гарантий Российской Федерации;

2) обеспечения возврата (погашения) задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, в том числе возникшим в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации;

3) ведения аналитического учета задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией;

4) ведения аналитического учета предоставленных государственных гарантий Российской Федерации, обязательств принципалов и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации, проверки финансового состояния указанных лиц;

5) учета, обслуживания и погашения (использования) государственного внешнего долга бывшего СССР и Российской Федерации (включая внутренний валютный долг бывшего СССР) и государственных кредитов, предоставленных бывшим СССР и Российской Федерацией иностранным заемщикам, а также мониторинга проектов, реализуемых в Российской Федерации с участием международных финансовых организаций;

6) хранения сертификатов ценных бумаг и (или) учета прав и перехода прав на ценные бумаги, собственником которых является Российская Федерация;

7) иные функции агента Правительства Российской Федерации, предусмотренные федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период, принимаемыми в соответствии с ними актами Правительства Российской Федерации и заключаемыми в соответствии с ними договорами (соглашениями) (перечень не является закрытым);

— координация деятельности институтов развития по вопросам обеспечения долгосрочного социально-экономического развития страны (в том числе Российского экспортного центра, ДОМ.РФ, Корпорации МСП) на основании решения Правительства Российской Федерации ВЭБ.РФ;

— доверительное управление средствами пенсионных накоплений граждан, не воспользовавшихся правом выбора негосударственного пенсионного фонда или управляющей компании, а также граждан, сделавших выбор в пользу государственной управляющей компании;

Основной задачей ВЭБ.РФ в качестве государственной управляющей компании является обеспечение сохранности средств, переданных в доверительное управление [7, c. 33].

— доверительное управление имуществом, составляющее ипотечное покрытие в случае признания управляющего ипотечным покрытием несостоятельным (банкротом) или аннулирования лицензии управляющего ипотечным покрытием (абзац второй пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»).

По мнению Осколковой Н. А., большое количество субъектов федерального уровня имеет ряд государственно-властных полномочий, в т. ч. государственные корпорации, государственные компании. Это не может служить строгим критерием отнесения субъекта к категориям государственной власти [8, с. 78].

Реализация ВЭБ.РФ функций государственного агента (обслуживание государственных кредитов или решение государственных задач, которые были поручены по агентскому договору или актом Правительства Российской Федерации), участие в проектах по решению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (общегосударственные проекты) предопределяют специфику отдельных аспектов деятельности государственной корпорации, поскольку ВЭБ.РФ обеспечивает реализацию задач государственного масштаба, постановленных публичной властью, реализуя при этом публичный, а не частный интерес [9], и в этом смысле функции работников ВЭБ.РФ можно считать близкими по статусу с функциями государственных служащих.

В то же время перечисленные публичные функции ВЭБ.РФ — всего лишь отдельная и далеко не самая большая часть ее деятельности. ВЭБ.РФ — специализированная финансовая организация, на которую возложены функции по поддержке долгосрочного финансирования общественно значимых проектов. ВЭБ.РФ действует в целях содействия в обеспечении долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и создании условий для устойчивого экономического роста, повышения эффективности инвестиционной деятельности и расширения инвестирования средств в национальную экономику посредством реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, промышленности, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, повышение энергоэффективности, поддержку экспорта и расширение доступа российской промышленной продукции (товаров, работ, услуг) на зарубежные рынки, а также иных проектов и (или) сделок в рамках осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, консультационной и иной деятельности.

Указанные проекты являются частью локомотива экономического роста, модернизации экономики и решения социальных задач. ВЭБ.РФ как финансовый институт является инструментом развития инвестиционной деятельности, выполняющим роль катализатора частных инвестиций в развитии приоритетных отраслей и активов и позволяющим повысить эффективность использования бюджетных ресурсов. Государственную корпорацию можно представить как крупную инвестиционную компанию в рамках различных отраслей, которые способствуют повышению ее инновационной активности, формированию государственно-частных корпоративных и альянсных структур. Финансовые институты развития, в отличие от коммерческих банков, нацелены на решение задач, поставленных перед ними государством, и в целом не стремятся к извлечению или увеличению прибыли. В мировом масштабе такие организации действуют в качестве инструмента проводимой государством экономической политики.

С учетом поставленной Президентом России задачи по наращиванию инвестиционной активности (в Послании Президента Федеральному Собранию от 15 января 2020 года поставлена задача обеспечить ежегодный прирост инвестиций не менее 5 %, увеличив их долю в ВВП с 21 до 25 % к 2024 году. Для того чтобы получить такую динамику, нужно запустить новый инвестиционный цикл, серьезно нарастить вложения в создание и обновление рабочих мест, инфраструктуру, в развитие промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг) потребность в банковских кредитах будет только возрастать. В конце прошлого года, например, было заявлено несколько мегапроектов строительства мощностей по производству сжиженного природного газа стоимостью не менее 2 трлн рублей каждый. Обсуждаются масштабные инвестиции в транспортную (железнодорожную, автомобильную, трубопроводную) инфраструктуру, объемы которых также исчисляются триллионами рублей. Важнейшим приоритетом остается реализация Национальных проектов. Из 25,7 трлн. рублей, которые планируется потратить на их исполнение, около трети вложит частный бизнес. По оценкам экспертов, основная часть этих инвестиций будет профинансирована банками. Перед российским банковским сектором встает задача не просто наращивания кредитов реальному сектору, а финансирования действительно крупных проектов стоимостью миллиарды долларов. Отрезанные от глобального рынка капитала отечественные кредиторы и заемщики вынуждены решать ее с опорой на собственные силы [10].

Одним из примеров является развитие проектного финансирования и синдицированного кредитования в Российской Федерации в рамках реализации Программы «Фабрика проектного финансирования», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2018 года № 158. Так, в рамках Программы «Фабрика проектного финансирования» приток инвестиций в проекты национального значения в приоритетных секторах экономики Российской Федерации обеспечивается посредством софинансирования инвестиционных проектов ВЭБ.РФ совместно с коммерческими банками и иными потенциальными кредиторами по договорам синдицированного кредита и в результате размещения облигаций, выпускаемых специализированным обществом, созданным в рамках программы фабрики проектного финансирования, единственным участником которого является ВЭБ.РФ [11].

Иными примерами деятельности ВЭБ.РФ как института развития могут служить следующие проекты [12]:

— строительство угольного морского порта «Суходол» на Дальнем Востоке (объем участия ВЭБ.РФ — 5 млрд. рублей);

— финансирование программы «Р-Фарм» по разработке инновационных лекарственных препаратов (объем участия ВЭБ.РФ — 9,4 млрд. рублей);

— создание скоростной трассы М11 Москва — Санкт-Петербург при финансовой поддержке ВЭБ.РФ (объем участия ВЭБ.РФ — 12,4 млрд. рублей);

— поставка современных вагонов московскому метрополитену (объем участия ВЭБ.РФ — 24, 9 млрд. рублей);

— строительство газохимического комплекса в Усть-Луге (объем участия ВЭБ.РФ — 111 млрд. рублей (лимит));

— строительство автомобильной магистрали «Западный скоростной диаметр» (объем участия ВЭБ.РФ — 25 млрд. рублей);

— новый пассажирский терминал аэропорта в г. Хабаровске ((объем участия ВЭБ.РФ — 3,9 млрд. рублей);

— космический аппарат «Экспресс — АМ7» (объем участия ВЭБ.РФ — 7,7 млрд. рублей).

Участвуя в реализации столь важных проектов, ВЭБ.РФ занимает лидирующую позицию в развитии национальной экономики России. Функционирование национальных финансовых институтов развития помогает восполнить нехватку долгосрочных инвестиционных ресурсов в экономике и обеспечить возможность реализации проектов, коммерческое финансирование которых затруднено из-за более высоких рисков, длительного срока окупаемости, низкой доходности и необходимости значительных стартовых капиталовложений.

На основании изложенного первым и основным критерием, который позволяет разграничить правовой статус и особенности деятельности работников государственных корпораций и гражданских служащих, является уникальный дуализм правового статуса ВЭБ.РФ — выполнение функции агента государства и многоплановая финансовая деятельность в качестве независимого института развития; наличие как публичных, так и частных элементов его деятельности и как следствие различие функциональных обязанностей (функций, полномочий) государственных служащих и работников государственных корпораций.

Правовой статус государственных корпораций определяется не только особенностями, характеризующими саму организационно-правовую форму (особый порядок создания и ликвидации, индивидуальная специфика целей деятельности и функций, имущественная обособленность, особая структура органов, возможность обращения к Российской Федерации за финансовой поддержкой и т. д.), но также тем, что в состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить лица, являющиеся государственными гражданскими служащими, обладающие правом выносить на рассмотрение вопросы, отнесенные к их компетенции, в том числе в целях исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации и поручений Правительства Российской Федерации. Порядок участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций устанавливает Правительство Российской Федерации (См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.01.2012 № 44 «О порядке участия членов Правительства Российской Федерации и государственных гражданских служащих в высших органах управления государственных корпораций и государственных компаний»).

«В отсутствие участников, членов государственной корпорации формирование органов этих юридических лиц прямо или косвенно осуществляется государством» [13, с. 6]. Контроль за государственными корпорациями со стороны государства осуществляется через назначение своих представителей в наблюдательный совет (совет директоров) и через назначение единоличного исполнительного органа.

Законодательством Российской Федерации закреплён прямой запрет на вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность ВЭБ.РФ: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ВЭБ.РФ по достижению установленных настоящим Федеральным законом целей, за исключением отдельных случаев, предусмотренных Федеральным законом «О ВЭБ.РФ» и иными федеральными законами.

Государственный орган, в свою очередь, представляет собой автономную часть государства, и деятельность государственного служащего состоит в реализации от имени государства властных (публичных) полномочий (правомочий) в рамках установленной компетенции государственного органа. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По мнению С. Я. Боженка, положения статьи 125 ГК РФ не позволяют говорить о существовании в гражданском праве наравне с физическими и юридическими лицами особого субъекта правоотношений — органов государственной власти [14].

В отличие от государственных органов ВЭБ.РФ автономно в своих решениях и выступает как самостоятельное независимое юридического лица в гражданском обороте.

Учитывая изложенное, вторым критерием разграничения статуса работника государственной корпорации и государственного гражданского служащего является автономность и независимость ВЭБ.РФ как субъекта гражданских правоотношений.

Третьим критерием является имущественная самостоятельность, которая складывается из обладания государственными корпорациями обособленным имуществом, сформированным за счет переданных Российской Федерацией имущественных взносов и иных легальных поступлений, в том числе доходов, получаемых в процессе реализации коммерческой, инвестиционной и иной деятельности.

Деятельность же органов государственной власти финансируется исключительно за счет средств государственного бюджета и не может формироваться за счет иных источников, в том числе доходов от собственной или иной деятельности.

Хотелось бы еще раз отметить, что законодателем введен ряд контрольных элементов, которые в некоторых вопросах сближают статус государственных гражданских служащих и работников государственных корпораций. Это случаи, когда сферы деятельности государственной корпорации и государственных органов пересекаются, например, при выполнении корпорацией отдельных агентских функций в интересах Российской Федерации или исполнении поручения органа государственного управления, когда государство дает конкретные указания обслуживать его интересы. Но достаточные основания, которые бы позволили сделать вывод, что работники государственной корпорации действуют только в режиме государственных гражданских служащих, отсутствуют. В данной логике рассуждений работники иных коммерческих организаций (ПАО «Сбербанк», иные коммерческие банки), которые ежегодно осуществляют агентские функции в интересах Правительства Российской Федерации на основании федеральных законов о бюджете на текущий год и решений Правительства Российской Федерации, тоже должны были бы признаваться (приравниваться) к государственным служащим, однако этого на практике не происходит.

Подводя итог вышесказанному, государственные служащие и работники государственных корпораций обслуживают разные интересы публичной власти: первые осуществляют функции государственного управления от имени государства, а вторые обеспечивают решение долгосрочных экономических и иных задач в интересах государства и общества в целом методами гражданского оборота.

ВЭБ.РФ являет собой пример уникального дуализма правового статуса — с одной стороны, государственная корпорация развития финансирует проекты общегосударственного значения и выступает как агент государства в различных сферах, исполняя, в том числе, указания органов государственной власти. С другой стороны, ВЭБ.РФ — независимое юридическое лицо, осуществляющее многоплановую инвестиционную деятельность в качестве независимого института развития.

Высококвалифицированные работники ВЭБ.РФ, привлекаемые для осуществления и развития инвестиционной, лизинговой деятельности; ответственные за реализацию программ развития городской экономики, осуществление операционной деятельности, управление ликвидностью, привлечение финансовых ресурсов на российских и зарубежных рынках капитала и межбанковского кредитования, играют важную роль в формировании бизнес-среды, предпринимательства, поддержки бизнеса (в особенности малого и среднего) и не могут по определению быть отнесены к государственным служащим в силу специфики их трудовой деятельности.

В связи с изложенным полагаем целесообразным закрепить в ФЗ «О ВЭБ.РФ» дополнительную норму, уточняющую, что работники ВЭБ.РФ, не являясь государственными гражданскими служащими, призваны добросовестно и на основе наилучших практик организации деятельности крупнейших российских, иностранных и международных финансовых организаций осуществлять должностные обязанности в целях эффективного содействия в достижении целей деятельности ВЭБ.РФ.

Литература:

1. Орлова Т. М. Институты развития как катализаторы инновационной активности // Проблемы теории и практики прогнозирования. — 2012. — № 5.– С. 8–19.
2. Демченко М. В., Ручкина Г. Ф., Петюкова О. Н., Фрумина С. В., Терехова Е. В. Правовое регулирование деятельности институтов развития: монография // М.: ИНФРА-М. — 2019. — 168 с.
3. Брыкин К. И. Подходы к определению понятия «институт развития»: финансово-правовой аспект // Вестник Московского университета. Сер. 26. Государственный аудит. — 2019. — № 2. — С. 49–57.
4. Мамцев Г. Э. Практика осуществления финансового контроля за деятельностью государственных корпораций: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. — 2015. — № 10. — С. 47–57.
5. Подробнее см.: Ломакина Л. А. Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний по российскому законодательству как меры противодействия коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. –2016. — № 4 (59).– С. 164–171.
6. https://www.vedomosti.ru/press_releases/2020/09/25/vebrf-pristupil-k-finansirovaniyu-stroitelstva-10-tankerov-gazovozov-na-verfi-zvezda.
7. Тарасенко О. А. Предпринимательская деятельность государственной корпорации «Внешэкономбанк» // Предпринимательское право. — 2012. — № 2. — С. 32–35.
8. Осколкова Н. А. Теоретические и практические аспекты взаимодействия Банка России и органов исполнительной власти Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2017. — № 7. — С. 76–79.
9. Кузнецов С. В.. Правовые основы участия Внешэкономбанка в антикризисном управлении государством // Предпринимательское право. Приложение «Право и бизнес». — 2016. — № 2. — СПС «Консультант Плюс»
10. Аксаков А. Г., Иванов О. М. Экономические, правовые и социокультурные предпосылки развития синдицированного кредитования в России // Банковское право. — 2020. — № 2. — СПС «КонсультантПлюс».
11. Наумцева Е. Г., Кудлай В. А., Кузнецова З. А. Финансово-правовые аспекты сделок синдицированного кредитования в рамках программы «Фабрика проектного финансирования» // Банковское право. — 2020. — № 2. — СПС «КонсультантПлюс».
12. https://вэб.рф/proyekty
13. Долинская В. В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2009. — № 4. — С. 4–17.
14. Боженок. С. Я. О гражданской правосубъектности органов государственной власти // Журнал российского права. — 2018. — № 1. — С. 47–54.