В настоящей статье автор обосновывает необходимость совершенствования структуры системы органов прокуратуры в части правовой регламентации правового статуса Главных управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Ключевые слова: органы прокуратуры, организационная структура, Главное управление Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Выбор оптимальной организационной структуры управления позволяет поддерживать систему органов прокуратуры в качестве целостной и независимой совокупности структурных подразделений, а также обособить и закрепить ее специфический правовой статус в системе органов государственной власти. Особый интерес представляют Главные управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые были созданы в целях укрепления управленческих отношений в системе прокуратуры, упорядочения субординационных связей, а также реализации отдельных положений административной реформы в части совершенствования деятельности правоохранительных органов [2, с. 100]. Интерес связан с тем фактором, что такие управления играют важнейшую роль в структуре органов прокуратуры, однако прямо в законодательстве не закреплены.
Организационная структура управления представляет собой некий «каркас (такой) управленческой системы» [1, с. 58], который выражается в виде совокупности управленческих звеньев, расположенных в строгой соподчиненности и обеспечивающих взаимосвязь между управляющей и управляемой системами [3, c. 79]. Построение оптимальной организационной структуры органов прокуратуры направлено на максимально эффективную реализацию полномочий прокурорских работников. Именно построение оптимальной организационной структуры управления способствует развитию системы органов прокуратуры в качестве целостной и независимой совокупности структурных подразделений, а также позиционирования ее специфического правового статуса в системе органов государственной власти.
Организационная структура системы управления в прокуратуре представляет собой совокупность звеньев, находящихся во взаимодействии и взаимоподчинении в соответствии с определёнными правами и ответственностью с целью реализации функции управления. В основе формирования структуры управления лежит выделение функций, необходимых для организации деятельности системы органов прокуратуры, средствами реализации которых другие элементы системы управления (методы, кадры, техника, информация и т. п.).
Основополагающие аспекты организационной структуры системы управления в органах прокуратуры регламентированы Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).
В соответствии со ст. Закона о прокуратуре структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления (в том числе в составе главных управлений) и отделы (на правах управлений либо в составе управлений). В настоящее время функционируют Главное организационно-аналитическое управление, Главное управление кадров, Главное управление правовой статистики и информационных технологий, Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и другие управления [5]. Выделение Главных управлений позволяет оптимизировать деятельность Генеральной прокуратуры РФ, выделяя конкретные направления ее деятельности. На уровне субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Закона о прокуратуре также образуются управления и отделы (на правах управлений либо в составе управлений).
Представляет интерес рассмотрение Главных управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Как известно, в 2000 г. образованы принципиально новые административно-территориальные институты в виде федеральных округов для решения задач в сфере государственного управления, развития федерализма, а также создания и сохранения единого правового пространства страны. В настоящее время созданы Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Южный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ.
В рамках реализации полномочий, закреплённых в ст. 17 Закона о прокуратуре, а также во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» созданы Управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Рассматриваемые подразделения, не заменяя других подразделений Генеральной прокуратуры РФ, аккумулируют не только надзорные полномочия, но и значимую часть управленческих полномочий по отношению к прокуратурам субъектов Федерации, входящих в округ. В тот период основной целью их создания являлось укрепление управленческих отношений в системе органов прокуратуры, упорядочение субординационных связей, а также реализация отдельных положений административной реформы для совершенствования деятельности правоохранительных органов [2, с. 100]. Несмотря на то, что такие управления играют важнейшую роль в структуре органов прокуратуры, регламентация их правового статуса недостаточно. Деятельность главных управлений Генеральной прокуратуры РФ регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» и Положением об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 27 мая 2015 г. (далее — Положение).
Так, в соответствии с п. 1.1 Положения управления в федеральных округах являются самостоятельными структурными подразделениями, которые находятся непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Основные направления деятельности управлений в федеральных округах представлены в п. 3.2 Положения. Помимо прочего, управления организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Российской Федерации в округе по различным направлениям прокурорского надзора, а также осуществляют иные функции в соответствии с возложенными полномочиями.
Представляется, что в системе органов прокуратуры такие управления занимают особое место в силу территориальной, организационной и функциональной обособленности в отличие от иных субъектов управления. Однако их организационно-правовой статус до сих пор должным образом не урегулирован. Мы согласны с мнением, что такой недостаток способствует возникновению дисбаланса в управлении в определенной сфере и ошибочности принятия управленческих решений [4, с. 189–190]. Вопрос о необходимости закрепления правового статуса главных управлений в федеральных округах в Законе о прокуратуре рассматривался ещё десятилетие назад. Вначале образования этих подразделений действительно имелось множество проблем, связанных с несогласованностью в функционировании с другими подразделениями Генеральной прокуратуры РФ, дублированием полномочий, утратой полезной информации, установлением необоснованных сроков исполнения документов и иных. Тем не менее, в последние годы работа управлений стала осуществляться более слаженно, поскольку был выработан единый подход к осуществлению их деятельности с ограничением дублирования полномочий. Однако данный фактор не исключает необходимости совершенствования правовой регламентации деятельности исследуемых подразделений прокуратуры.
На протяжении многих лет исследователями предлагается закрепить правовое положение управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в ст. 11 Закона о прокуратуре. В целом поддерживая подобную точку зрения, предлагаем представить ч. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре в следующей редакции: «Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, Главные управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры».
Таким образом, организационную структуру управления в органах прокуратуры предлагается рассматривать в виде иерархии следующих четырёх уровней: Генеральная прокуратура РФ — управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах — прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры — прокуратуры городов, районов, приравненные к ним прокуратуры с последующим правовым регламентированием правового статуса Главных управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.
Литература:
- Мильнер Б. З. Теория организации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА, 2001. С. 58.
- Сологубов А. С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). Дисс....канд. юрид. наук. М., 2006. С. 100.
- Шапиро С. А. Мотивация и стимулирование персонала. М.: ГроссМедиа, 2005. С. 79.
- Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М. 1979. С. 189–190.
- Генеральная прокуратура Российской Федерации // URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/about-the-proc/structure/structure-divisions
