В статье рассматриваются направления совершенствования исполнения бюджета по доходам и расходам органами федерального казначейства в контексте принятых в последнее время нормативных актов, определяющих переход к цифровому государственному управлению и созданию из казначейства платежной системы, обслуживающей движение бюджетных средств. Изучена роль Федерального казначейства в обеспечении законности и эффективности использования государственных средств путем централизации учетных функций органов исполнительной власти. А также проведен анализ правового регулирование деятельности Федерального Казначейства в области исполнения бюджета.
Ключевые слова: Федеральное казначейство, платежная система, цифровое государственное управление, централизованный учет, бюджетное законодательство; федеральный бюджет; электронный документооборот.
Эффективность управления федеральным, региональным и местными бюджетами напрямую зависит от четко выстроенной финансовой бюджетной системы. В современных реалиях организацию исполнения бюджетов в Российской Федерации трудно представить без такого правового института, как казначейство.
На сегодняшний день в России остается актуальным вопрос обеспечения финансовой стабильности страны. Поскольку увеличивается количество финансовых правонарушений, то и увеличивается ущерб государству [2]. Поэтому необходимо обеспечение эффективного функционирования системы государственного финансового контроля, которая будет способствовать экономичному исполнению бюджета, синхронизированности бюджетных потоков и обоснованному использованию финансовых ресурсов.
Казначейство России является главным инструментом осуществления государственной бюджетной политики и необходимой составляющей в системе государственного финансового контроля. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, ответственных за организацию, исполнения и контроль за исполнением бюджета на счетах Казначейства исходя из принципа единства кассы.
Соединенные Штаты Америки являются сегодня ведущей мировой державой. Нет сомнений в том, что американская политико-правовая система внесла значительный и практический, и теоретический вклад в искусство управления [7]. А Государственное казначейство США (Министерство финансов) — система органов власти, которая выполняет широчайший круг экономических и финансовых функций. И как к любому лидеру, отношение к историческому опыту, государственному устройству, политике, экономике, бюджетному законодательству, а также, в частности, к казначейству неоднозначно. Это лишний раз доказывает неподдельный интерес к данному государству со стороны как простых россиян, так и ведущих российских историков, правоведов, политологов, философов [4].
Исполнение федерального бюджета обеспечивает решение задач социально-экономического развития страны, способствует реализации целевых программ и национальных проектов, что в свою очередь дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения. Поэтому от расходования государственных средств экономика и общество ожидают результативности и не только на федеральном уровне, но и на региональном и местном уровне бюджетной системы. Процесс управления расходами должен быть настолько хорошо организован, что должна быть определена ответственность за реализацию решений задач в области расходования бюджетных средств. Существующая система казначейского исполнения бюджета как известно сформировалась в 1992 году. Исполнение бюджета заключается в том, что казначейство открывает разные счета в ЦБ и коммерческих банках.
Министерство финансов РФ обеспечивает методологией централизованную модель бухгалтерского учета, а Федеральное казначейство выполняет функции главного бухгалтера и осуществляет организационное и методическое обеспечение ведения бюджетного учета для органов государственной власти.
Так, Казначейству России необходимо подготовить единый подход к ведению учета, не допустить повтор процедур сбора информации, унифицировать документы и завести их в систему управления, что должно обеспечить сокращение сроков их обработки и доступа к ним. Данный проект необходим для решения многих задач.
Во-первых, это повышение прозрачности бюджетного учета, так как это напрямую влияет на прозрачность всей финансово-бюджетной сферы.
Во-вторых, централизация должна привести к повышению качества учета за счет нескольких факторов, одним из которых является своевременность. У многих получателей бюджетных средств в столах лежит много документов, которые постоянно откладываются, и содержащиеся в этих документах данные не попадают в информационную систему. При централизованном учете, если выявился факт хозяйственной жизни, то его немедленно отражают в учете и ничего не откладывается на потом. Еще один фактор — это достоверность. Бухгалтер, являющийся специалистом в органе Федерального казначейства, обладает независимостью от контролирующего органа, руководства субъекта учета и финансистов получателя бюджетных средств. У организации пропадает возможность скрыть плохие показатели, например, отрицательную динамику по кредиторской задолженности.
В-третьих, будет повышаться финансовая дисциплина и будет больше гарантий для соблюдения бюджетного законодательства Первыми государственными органами, которые передали полномочия по ведению бюджетного учета, были Росаккредитация и Министерство науки и высшего образования. Выбор данных организаций обусловлен их небольшим объемом бюджета и количеством платежей. На данный момент учетные функции передали 13 ведомств. С 2020 г. передадут функции ведения учета 21 ведомство, а с 2021 г. планируется переход еще 19.
Для передачи полномочий по ведению бюджетного учета проделывается большая подготовительная работа в области нормативного регулирования, технологического и организационно-методического обеспечения.
Существующая система исполнения бюджета по доходам и по расходам, характеризуется обслуживанием органами федерального казначейства большого документооборота, отражающего движение бюджетных средств как в части доходов, так и в части расходов при взаимодействии многочисленных уполномоченных органов, в том числе банковской системы с ее кредитными организациями и ЦБ [5].
Сложившаяся система государственного управления РФ характеризуется избыточностью и дублированием функций (полномочий) органов государственной власти, а также наличием тенденции к постоянному увеличению их количества.
Решением проблемы видится унификация и централизация функций управления. Применительно к этапу бюджетного процесса — исполнению бюджетов- это означает упрощение процедуры исполнения бюджетов посредством создания из казначейства полноценной платежной системы в России, доводящей средства до бюджетополучателей в режиме онлайн. Это формирование системы казначейских платежей и перевод всех операций с «казенными» деньгами в России под полный контроль Минфина
На уровне нормативного регулирования происходит утверждение норм в федеральном законе о бухгалтерском учете, принятие правового акта о мерах по реализации закона о федеральном бюджете, документов учетной политики, а также внесение изменений в правовые документы организаций.
Статус, задачи, функции, права и обязанности органов федерального казначейства установлены следующими нормативными актами:
- О Федеральном казначействе: Указ Президента Российской Федерации от 08.12.1992 № 1556.
- Положение о Федеральном казначействе: Утверждено Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27.08.1993 № 864.
Кроме того, существует целый ряд нормативной литературы: Письма МФ Российской Федерации и ЦБ Российской Федерации, Письма ЦА ФК МФ Российской Федерации, инструкции и т. п.
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Федерального казначейства.
Еще одним основополагающим и немаловажным документом, в осуществлении деятельности Федерального казначейства, следует выделить Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который непосредственно регулирует деятельность служащих органа, определяет их права, обязанности, полномочия, а также устанавливает определенные запреты и ограничения, при прохождении государственной службы в органах Федерального казначейства.
Актуальность и необходимость назревших перемен в процедуре казначейского исполнения бюджета характеризуется целым пакетом принятых в последнее время нормативов, регламентирующих совершенствование казначейского исполнения бюджетов [1]:
1) Концепция повышения эффективности бюджетных расходов 2019–2024 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.01.2019 г. № 117-р.
2) Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление». Сроки реализации 01.11.2018–31.12.2024гг. в рамках национальной программы «Цифровая экономика в Российской федерации» разработана Минкомсвязи России во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»
3) Стратегическая карта Казначейства России на 2020–2024 годы (Портфель проектов Федерального казначейства на 2020–2024 годы)" (утв. Казначейством России 31.01.2020)
4) Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 479-ФЗ ―О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей.
Но условием реформы является изменение технического характера исполнения бюджетов. Современная реальность, характеризующаяся масштабностью происходящих процессов, необходимостью быстрого принятия решений в сложившихся условиях, диктующая трансформацию реального в виртуальное, затронула и систему управления.
Помимо перевода системы управления в онлайн формат, совершенствование казначейского исполнения бюджетов нацелено на качественное улучшение процедуры. Выделим основные направления и ожидаемые результаты от их реализации:
1) Интеграция информационных систем друг с другом, необходимость в которой в процессе исполнения бюджета по расходам связывают с большим документооборотом, состоящим из авансовых отчетов с подписями, актов выполненных работ между государственным заказчиком и поставщиком, также требующих их бумажной формы с большим количеством подписей. Результат -внедрение в Единой информационной системы (ЕИС) с 2019 года регистрации электронных актов. Соответствующие процедуры должны быть урегулированы нормативно. В 2020 году соответствующие изменения планируется законодательно закрепить в 44-ФЗ и в переходных положениях определить сроки поступательной реализации;
2) Установление уровня рентабельности по контрактам, заключенным у единственного поставщика. Результат — экономия средств бюджетов, требующая дальнейшего развития этого направления;
3) Совершенствование механизма казначейского сопровождения позволит усилить целевое использование бюджетных средств. Конечно ведение этой процедуры не входит в существующие рамки бюджетного процесса, но посредством этого как показала практика реализации улучшается финансовая дисциплина. Также наблюдается улучшение расчетов по цепочке кооперации -получившая аванс головная организация уже не может использовать его как оборотные активы, а должна быстро раздать участникам кооперации для ускорения процесса получения новой стоимости и конечного результата. Это еще раз подтверждает эффект перестроения казначейской системы исполнения бюджетов, при которой казначейство выполняет функцию платежной системы отказавшись от счетов в банках. Результат –повышение целевого использования бюджетных средств;
4) Совершенствование счетов казначейского сопровождения. Результат-стремление к нулевому остатку на счетах сопровождения, который означал бы, что те ресурсы, которые существуют в виде авансов, быстро уходят в экономику, быстро осваиваются, быстро расходуются. Таким образом, счета казначейского сопровождения будут выполнять функции транзитных счетов;
5) Совершенствование бюджетного законодательства в том числе и в части принципов исполнения бюджетов бюджетной системы. Целесообразно дополнить принципом предоставление средств под потребность. Хотя это и ведет к снижению процента исполнения бюджета, но повышает качество расходов;
6) Расширение функций казначейства, заключающееся в компеляции: бюджет-кассабухгалтерия (казначейство осуществляет централизованный бухгалтерский учет для более 30 федеральных и территориальных органа). Это результат повышения эффективности государственного управления. Возможностью реализации стал проект «Электронный бюджет»;
7) Создание системы казначейских платежей по открытому единому казначейскому счету. Баланс Казначейства станет аналогичен балансу, который существует у финансово-банковских учреждений, где в активе единый казначейский счет, в пассиве — все клиентские счета. Созданный казначейский счет заменил лицевые, аналитические счета и привел к отказу от банковского обслуживания. Впервые в казначейском исполнении бюджета казначейский счет отражает остатки денежных средств. Результат — быстрые расчеты, опосредованные счета не используются;
8) Реализация функции управления ликвидностью (средствами единого казначейского счета). Казначейство использует широкий набор инструментов ликвидностью во взаимодействии с Московской биржей: репо с плавающей ставкой, депозиты с плавающей ставкой, своп (размещение средств покупки-продажи под ценные бумаги и валюту). Планируется сделать операции РЕПО с еврооблигациями, сейчас они проводятся только с ОФЗ. Результат- начисление доходов в бюджеты. Это будет единственное казначейство в мире с таким широким набором инструментов управления активами.
Таким образом, поэтапная трансформация казначейской системы исполнения бюджета выявила некоторые проблемы и вопросы, требующие детализации и конкретики как для контролирующих органов казначейства, так и для получателей бюджетных средств. Так, одно из направлений выделено как наиболее актуальное УФК по результатам проведенного анализа исполнения бюджета за 2019 год. В связи с выходом Постановления Правительства от 05.11.2019 № 1400 возобновлен контроль соответствия срока исполнения контракта, а также количества товара, объема работ и услуг, единиц измерения, новацией является проверка страны происхождения товара (в случае установления условий, запретов, ограничений в соответствии со ст.14 ФЗ № 44). К проверке наличия информации о гарантийных обязательствах добавляется проверка информации об обеспечении таких гарантийных обязательств и их размере. Этим же Постановлением внесены изменения в части контроля с 01.01.2020 на соответствие информации об исполнении контракта (его этапа), расторжении контракта, а также признании судом контракта недействительным.
На этом фоне возникает ряд проблем и вопросов:
1) Нет единого порядка проверки сроков исполнения контракта, сроки исполнения в контракте не указываются, их необходимо либо рассчитывать, либо считать равными сроку действия контракта;
2) В большинстве контрактов на выполнение работ и оказание услуг объем работ и услуг или единицы измерения не указаны, при этом в информации заполнена — условная единица. Органами казначейства данная информация возвращается с протоколом. Если не будет своевременно заключено дополнительное соглашение, то есть риск несвоевременной оплаты услуг заказчиками.
В декабре 2019 г. было проведено бюджетное собрание с разъяснением данных новаций, но клиенты и поставщики оказались не готовы к указанию конкретных единиц измерения и количества в контрактах
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.04.2021) // СЗ РФ. — 2021.-№ 31.- Ст. 3823.
- Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 24.03.2021) // СЗ РФ. — 2021. № 30. Ст. 413.
- Ф. И. Актуальные вопросы совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации // Вектор экономики. № 8(26). 2018. — 221 с.
- Шаклеина Т. А. Россия и США в мировой политике: научное издание / Т. А. Шаклеина. — 2-е изд. — М.: Аспект Пресс, 2018. — 336 c.
- Киселев Ф. И. Актуальные вопросы совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации // Вектор экономики. № 8(26). 2018. С. 21.
