За государством закреплены социально-ориентированные функции, которые связаны с обеспечением безопасных условий жизнедеятельности. Учитывая высокую значимость здравоохранения, в последние годы данной сфере государство уделяет повышенное внимание. При этом сложные экономические условия, снижение финансовых возможностей государства в условиях сокращения доходов бюджета требуют поиска возможностей по привлечению частных капиталов в развитие здравоохранения. Это реализуется через механизм государственно-частного партнерства. Опыт развитых стран показывает, что взаимодействие государства и частного бизнеса в здравоохранении имеет высокий уровень эффективности, что проявляется в повышении качества предоставляемой медицинской помощи, внедрении инновационных медицинских технологий и оборудования и т. д. В статье рассматриваются возможности развития государственно-частного партнерства как инструмента финансирования здравоохранения России.
Ключевые слова: здравоохранение, государственно-частное партнерство, механизм, векторы развития, проектный подход, система льгот и преференций.
The state is assigned socially-oriented functions that are associated with ensuring safe living conditions. Given the high importance of health care, in recent years, the state has paid increased attention to this area. At the same time, difficult economic conditions, the decline in the financial capacity of the state in the context of reduced budget revenues require the search for opportunities to attract private capital to the development of healthcare. This is implemented through the mechanism of public-private partnership. The experience of developed countries shows that the interaction of the state and private business in healthcare has a high level of efficiency, which is manifested in improving the quality of medical care provided, the introduction of innovative medical technologies and equipment, etc. The article examines the possibilities of developing public-private partnership as a tool for financing healthcare in Russia.
Keywords: healthcare, public-private partnership, mechanism, development vectors, project approach, system of benefits and preferences.
Несмотря на предпринимаемые меры, аналитики отмечают ряд проблем в использовании механизма государственно-частного партнерства в реализации проектов в здравоохранении с использованием механизма ГЧП в России:
– отсутствие утвержденного на государственном уровне органа государственной власти, который уполномочен рассматривать предложения о заключении соглашений о ГЧП в здравоохранении;
– отсутствие закрепленного порядка межведомственного взаимодействия органов государственной власти при рассмотрении и оценке предложений о заключении ГЧП-проектов в здравоохранении;
– отсутствие системы преференций для инициатора в процессе конкурсных процедур;
– отсутствие компенсаций финансовых затрат инициатора ГЧП-проекта в здравоохранении;
– недостаточный срок рассмотрения инициативы публичным партнером;
– неопределенность условий конкурса на заключение соглашения о ГЧП;
– недостаточная степень финансового обеспечения обязательств третьих лиц, которые подают заявки на участие в конкурсе;
– отсутствие публичного доступа к полной информации об объектах инфраструктуры здравоохранения;
– отсутствие условий для мониторинга результатов применения частной инициативы.
Для формирования эффективной среды развития ГЧП в здравоохранении рекомендуется создание Координационного совета при Министерстве здравоохранения, который должен возглавить заместитель Министра здравоохранения РФ. Предлагаемая структура представлена на рисунке 1.
В состав Координационного совета должны входить представители всех субъектов Российской Федерации, а также представитель Комитета по ГЧП. В структуре Координационного центра необходимо выделить департаменты, за которыми будут закреплены функции, связанные с методическим обеспечением, оценкой эффективности, сопровождением ГЧП-проектов в сфере здравоохранения, контролем их реализации и т. д.
Активизация развития государственно-частного партнерства в здравоохранении возможна за счет создания Фонда развития государственно-частного партнерства, сумма средств которого должна утверждаться ежегодно в соответствии с очередным федеральным законом о бюджете РФ. Кроме того, в каждом субъекте России предлагается создание филиалов данного Фонда, средства которого будут направляться на реализацию региональных и муниципальных проектов, в том числе имеющих социальную направленность в здравоохранении. Следует обеспечить максимальную открытость и прозрачность расходования средств Фонда, что позволит повысить авторитет механизма государственно-частного партнерства.
Рис. 1. Структура Координационного совета при Министерстве здравоохранения РФ по развитию ГЧП в здравоохранении
За Координационным советом следует закрепить следующие функции:
1) обеспечение межведомственной координации по вопросам, связанным с оценкой и сопровождением ГЧП-проектов в здравоохранении;
2) формирование единых стандартов управления ГЧП-проектами в здравоохранении;
3) разработка и внедрение программы обучения для специалистов, задействованных в оценке и сопровождении ГЧП-проектов в здравоохранении;
4) сбор и анализ информации и проблемах в реализации ГЧП-проектах в здравоохранении и принятие решений по их устранению;
5) организация работ по поиску и разработке проектов, которые эффективно реализовывать с использованием механизма государственно-частного партнерства в здравоохранении;
6) мониторинг эффективности реализации ГЧП-проектов в здравоохранении;
7) информационное обеспечение ГЧП-проектов в здравоохранении.
Оценка результатов работы Координационного совета будет осуществляться Министерством финансов РФ и с привлечением общественного контроля. В частности, критериями для оценки будут выступать:
– финансовые показатели (объем средств, выделенных из Фонда развития ГЧП в здравоохранении; объемы средств, привлеченных частными инвесторами; количество введенных ГЧП-проектов в здравоохранении);
– социально-экономические показатели (дополнительно созданные рабочие места; количество коек; размер налоговых поступлений от реализации ГЧП-проектов в здравоохранении и др.);
– социально-политические показатели (уровень удовлетворения пациентами качеством медицинской помощи; изменение продолжительности жизни и уровня заболеваемости вследствие реализации ГЧП-проектов в здравоохранении и др.).
Существующие проблемы требуют реализации следующих векторов развития механизма государственно-частного партнерства в здравоохранении, которые представлены на рисунке 2.
В настоящее время создана необходима нормативная база, направленная на регулирование вопросов ГЧП, как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом совершенствование нормативного правового регулирования должно быть направлено на формирование единых подходов в части разработки и реализации ГЧП-проектов применительно к здравоохранению. В частности, нами рекомендуется разработка стандартизированных форм инвестиционных соглашений в рамках реализации ГЧП-проектов в здравоохранении.
Рис. 2. Векторы развития механизма государственно-частного партнерства в здравоохранении России
Следующим вектором развития является совершенствование организационной сферы. В частности, нами рекомендуется разработка единого методического подхода в части разработки, реализации и мониторинга реализации ГЧП-проектов в здравоохранении, а также оценке их эффективности. Важность данной меры особенно повышается в условиях формирования единой информационной базы ГЧП-проектов в здравоохранении, а также лучших практик в данной сфере. Использование единого подхода позволит осуществлять сравнительный анализ ГЧП-проектов в здравоохранении, выявлять лучшие практики и транслировать их в различные регионы России.
Важным представляется развитие проектного управления при инициировании и сопровождении проектов. В качестве предпосылок использования данного подхода можно назвать следующие (рис. 3).
Рис. 3. Предпосылки организации проектного управления в здравоохранении России
Основная цель внедрения проектного управления в здравоохранении — повышение эффективности реализации государственной социальной политики России.
Проектное управление в здравоохранении помогает решить задачи, которые отражены на рисунке 4.
Рис. 4. Задачи, которые помогает решить проектное управление в здравоохранении
Повышение эффективности реализации проектов в здравоохранении с использованием проектного управления достигается за счет следующих мер:
1) Своевременное получение достоверной информации.
2) Возможность сравнения эффективности управления различными проектами в здравоохранении за счет формирования единой базы реализованных проектов.
3) Получение полной картины выполнения всех проектов в здравоохранении и оперативное принятие всех решений.
Проектное управление в здравоохранении также позволяет улучшить межведомственное и кросс-функциональное взаимодействие. В частности, это достигается путем следующих мероприятий:
– формализованное формирование проектной команды (рабочей группы) с определением ответственности всех членов позволяет четко отслеживать виновников задержек этапов реализации проекта;
– система проектной мотивации позволяет замотивировать всю команду на достижение общей цели.
Для того чтобы обеспечить эффективное распределение ответственности и полномочий, снизить вероятность перегрузки ресурсов в проектном управлении в здравоохранении рекомендуется принятие следующих мер:
– обоснованное и оптимальное распределение ответственности в проекте в рамках нормативно-методических документов (матрица ответственности, положения и регламенты);
– принятие решений на соответствующем уровне управления (определение ответственности за уровни контрольных точек).
В частности, предлагается следующая схема проектного управления ГЧП-проектами в здравоохранении России (рис. 5).
Проектное управление предлагается внедрить на всех уровнях управления государственно-частным партнерством в здравоохранении. В частности, проектные офисы целесообразно создать на федеральном и региональном уровнях, объединив их деятельность единой информационной базой.
Рис. 5. Схема проектного управления при инициировании, оценке и сопровождении ГЧП-проектов в здравоохранении России
Данная мера будет способствовать ускорению сроков рассмотрения частных инициатив, использованию единых методик при разработке, реализации и мониторингу реализации ГЧП-проектов в здравоохранении, оценке их эффективности, а также активизации обмена опытом между регионами по реализации ГЧП-проектов в здравоохранении. Связано это с тем, что использование проектного управления позволит реализовать принцип «одного окна», когда в рамках одного муниципального органа на уровне региона будет осуществляться, как подача заявки на рассмотрение проекта, так и принятие решения, и сопровождение ГЧП-проекта в здравоохранении. Кроме того, частные инвесторы смогут зарегистрироваться через личный кабинет, отслеживать ход оценки инициативы, принятия решения о согласовании или отказе в реализации проекта, ходе реализации ГЧП-проекта в здравоохранении в ходе принятия положительного решения и результатах государственного аудита.
Выявленные в ходе реализации недостатки позволят разрабатывать инструменты, направленные на совершенствование механизма отбора частных инвесторов.
В роли Федерального проектного офиса выступает проектный офис Координационного центра, структура которого отражена на рисунке 6.
Рис. 6. Структура и функции Департамента по вопросам проектной деятельности Координационного совета при Министерстве здравоохранении РФ
Чтобы избежать тех или иных проблем, нивелировать риски и наиболее эффективно и безболезненно внедрить новые управленческие технологии, обеспечить синхронизацию различных инструментов координации и гармонизацию нормативно-правового регулирования, можно предложить:
– разработку модели проектного управления, учитывающую специфику здравоохранения, в том числе сложившиеся управленческие традиции и опыт программно-целевого бюджетирования;
– формирование пакета правовых актов и методических документов, необходимых для бесперебойного функционирования системы управления проектами в здравоохранении;
– создание условий для стимулирования внедрения проектного управления в здравоохранении на уровне регионов России внедрения системы рейтингования и поощрения региональных органов власти;
– проведение работ, направленных на обеспечение взаимосвязи проектной деятельности в здравоохранении с приоритетами, целями и задачами стратегии социально-экономического развития России;
– консультационно-методологическое сопровождение реализации проектов и обучение представителей заказчика базовым знаниям в сфере проектного управления.
Безусловно, наибольший эффект будет получен от реализации вышеперечисленных мероприятий в совокупности с внедрением автоматизированной информационной системы в сфере проектного управления в здравоохранении. Данная система обеспечит участников проектного управления:
- Эффективным инструментом реализации проектов путем предоставления следующего функционала:
– управление проектом в здравоохранении на всех этапах его жизненного цикла (инициация, планирование, реализация и сопровождение, завершение);
– календарное планирование хода реализации проекта;
– планирование и контроль финансовых затрат, трудовых ресурсов;
– проведение общественной экологической экспертизы и оценка ее результатов;
– обеспечение контроля изменений, возникающих в ходе реализации проекта;
– мониторинг и контроль достижения ключевых показателей эффективности проекта на каждом из этапов его жизненного цикла;
– подготовка требуемых отчетных форм в процессе реализации проекта и по его завершению.
- Актуальной информационной базой для своевременного реагирования на риски проектов путем:
– создания единого информационного пространства, предоставляющего возможность коммуникации участников проекта, повышение инициирования проектов со стороны бизнес-структур;
– гарантирования доступности актуальных данных проекта в режиме 24/7;
– применения удобного веб-интерфейса, в том числе, через мобильные устройства.
Для повышения заинтересованности частных инвесторов в инициировании и участии в реализации ГЧП-проектов в здравоохранении государство должно разработать инструменты повышения доступности к заемному капиталу со стороны частных инвесторов. Здесь целесообразно использовать накопленный опыт по созданию комплексной системы поддержки частных инвесторов, которая включает в себя налоговые льготы и финансовую поддержку. Нами рекомендуется разработать систему присвоения особых статусов для частных инвесторов, участвующих в реализации ГЧП в здравоохранении, что позволит снизить налоговую нагрузку частным инвесторам. Кроме того, предлагается использовать комплекс финансовой поддержки инвесторов: целевые субсидии; льготные займы по сниженным процентным ставкам и выдачу поручительств.
Одной из наиболее острых проблем является отсутствие преференций и компенсации финансовых затрат инициаторам ГЧП-проекта в здравоохранении. В частности, в настоящее время механизм частной инициативы предполагает, что частный инвестор самостоятельно подготавливает ГЧП-проект в здравоохранении, беря на себя расходы, связанные с разработкой предложения о реализации проекта (финансовые, технические, оплата услуг юридических консультантов и других экспертных заключений, разработка проектной, технической и иной документации). По оценкам, средние затраты на предпроектном этапе реализации ГЧП-проекта в здравоохранении составляют порядка 7–10 % от общей стоимости проекта. При этом отсутствие компенсации данных затрат в России является сдерживающим фактором для развития частной инициативы. За рубежом данная проблема решается следующими способами:
– предоставление преференций инициатору ГЧП-проекта в здравоохранении при проведении конкурсных процедур;
– компенсация затрат инициатору ГЧП-проекта в здравоохранении.
Предоставление преференций предполагает, что инициатору ГЧП-проекта в здравоохранении будут созданы особые условия для участия в конкурсе по сравнению с другими участниками конкурсной процедуры. В общемировой практике используется бонусная система, в соответствии с которой конкурс проходит в несколько этапов, а инициатор проекта участвует только в его финальном этапе. Однако такой подход может привести к снижению заинтересованности иных лиц участвовать в конкурсных процедурах, как следствие, конкуренция в ГЧП-проектах в здравоохранении снизится, что может отрицательным образом сказаться на качестве и стоимости реализуемых проектах, а также выразиться в снижении бюджетной эффективности. Поэтому для российских условий, на наш взгляд, целесообразнее развивать компенсацию затрат инициатору ГЧП-проекта в здравоохранении, которые были понесены в ходе разработки предложения о заключении концессионного соглашения или соглашения о ГЧП.
Еще одним направлением развития частной инициативы является обеспечение гарантированной прибыли для частных инвесторов, а также наличие инвестиционной составляющей, что позволит участвовать в государственно-частном партнерстве не только крупным, но и небольшим предприятиям с целью реализации проектов здравоохранения, имеющих социальную направленность.
Таким образом, рассмотренные векторы развития государственно-частного партнерства в здравоохранении будут способствовать активизации частной инициативы к реализации проектов здравоохранения, имеющих социальную направленность, что, как следствие, будет способствовать повышению инвестиционного потенциала, как регионов, так и страны в целом.
Литература:
- Винокуров, С. В. Сущность механизма государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения / С. В. Винокуров, С. В. Букалова // Интернаука. — 2021. — № 5–2 (181). — С. 15–17
- Ковалева, И. П. Государственно-частное партнерство в российском здравоохранении: региональный аспект / И. П. Ковалева, С. А. Баженова, А. Х. Амбарян // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. — 2020. — Т. 28. — № 3. — С. 360–367
- Кривенко, Н. В. Возможности расширения практики внедрения государственно-частного партнерства в здравоохранении в регионах РФ / Н. В. Кривенко, А. В. Васильева, А. И. Цветков // Профилактическая медицина. — 2021. — Т. 24. — № 1. — С. 17–25
