В статье проведен анализ действующего уголовного законодательства в части установления ответственности за совершение преступлений в сфере осуществления государственных закупок. Выявлены особые виды криминальной активности должностных лиц, а также иных представителей заказчика.
Ключевые слова: преступление, государственные закупки, должностное лицо, коррупция, уголовная ответственность
The article analyzes the current criminal legislation in terms of establishing responsibility for crimes in the field of public procurement. Special types of criminal activity of officials, as well as other representatives of the customer, have been identified.
Keywords: crime, public procurement, official, corruption, criminal liability
Сфера закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд обладает повышенной социальной значимостью. В рамках государственных и муниципальных контрактов осуществляется деятельность по обеспечению товарами, работами, услугами наиболее важных областей жизни населения: сферы образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, закупки совершаются для поддержания обороноспособности государства, обеспечения исполнения основных функций правоохранительных и контролирующих органов, достижения оптимизации деятельности органов государственного управления. В 2014–2019 гг. общий объем контрактов составил 29 % ВВП; по данным Счетной палаты РФ, в 2020 г. общая сумма бюджетных средств, использованных для оплаты закупаемых товаров, работ, услуг, превысила 31 трлн руб. В 2020 г. нарушения при осуществлении закупок нанесли ущерб, оцениваемый в 108 млрд руб. [1] Сфера закупок достаточно серьезно поражена проявлениями коррупции, а вследствие сложности и негибкости законодательства нормальная конкурентная среда в ней так и не сформировалась [2, с. 5–7].
В связи с изложенным, исследование особенностей формирования системы уголовно-правовой охраны отношений в сфере осуществления государственных закупок существенно актуализируется. На фоне того, что единых правил квалификации общественно опасных посягательств, совершаемых в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, в современный период не сложилось [3, с. 56–63], представляется актуальным исследовать видовой перечень таких деяний и выявить основные риски криминализации рассматриваемой сферы.
В зависимости от того, каким субъектом они совершаются, их можно дифференцировать на преступления, совершаемые должностными лицами-представителями заказчика, и преступления, совершаемые представителями поставщиков (лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях). Действия должностных лиц квалифицируются в соответствии с общими нормами, устанавливающими ответственность за совершение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (в том числе, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, получение взятки, служебный подлог), а в ряде случаев — и в соответствии с нормами главы 21 УК РФ (мошенничество, растрата). В системе должностных преступлений только одно имеет связь со сферой закупок: ст. 285.4 УК РФ, в которой установлена ответственность за злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа.
С 2018 г. установлена ответственность представителей заказчика, не являющихся должностными лицами (сотрудников контрактной службы, контрактных управляющих, членов комиссий по осуществлению закупок) [9], а также представителей экспертных организаций [10]. Хотя такая дифференциация в целом отражает спектр преступных действий, возможных при планировании, осуществлении, исполнении закупки и приемки ее результатов, она не в полном объеме характеризует виды криминальной активности, направленные на завладение денежными средствами, предназначенными для оплаты закупок в сфере государственных и муниципальных нужд.
Законодатель специально оговорил, что субъекты данного преступления не относятся к должностным лицам или лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях, т. е. они не обладают должностными (служебными) полномочиями, которые могут использоваться вопреки интересам службы. С учетом родового и видового объектов преступлений, включенных в главу 22 УК РФ, можно заключить, что в данном случае совершается посягательство на нормальный порядок осуществления экономических отношений, возникающих при заключении и исполнении государственных (муниципальных) контрактов, предметом которых является поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Исходя из перечня субъектов, указанного в ч. 1 ст. 200.4 УК РФ, преступления могут совершаться при планировании закупки (работником контрактной службы, членом комиссии по осуществлению закупок, контрактным управляющим), при размещении заказа и проведении конкурсных или иных процедур, направленных на его заключение (теми же лицами или иным уполномоченным лицом, представляющим интересы заказчика), или же при исполнении контракта и приемке его результатов (лицом, осуществляющим приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг). Ранее эти виды специальных субъектов законодательно не выделялись [4, с. 125–129], поэтому можно заключить, что законодатель попытался таким способом отграничить преступления в сфере государственных закупок, совершаемые ими, от посягательств, которые могут быть совершены только должностным лицом. В первый год действия данной нормы за злоупотребления в сфере закупок не было осуждено ни одного человека; аналогичная тенденция сохранилась в 2019–2020 гг. [5].
Структура состава преступления, предусмотренного ст. 200.4 УК РФ, имеет определенное сходство с уголовно-правовым запретом, предусмотренным в ст. 285 УК РФ, устанавливающей ответственность за злоупотребление должностными полномочиями, т. е. использование их вопреки интересам службы. Использование властных или иных должностных полномочий может включать вторжение в экономические отношения, в том числе, в те, которые возникают в сфере государственных закупок. При этом должностные полномочия могут использоваться в целях сокрытия совершенного преступления или облегчения его совершения [6, с. 12–16], а служебное положение — в целях завладения денежными средствами, предназначенными для оплаты государственных (муниципальных) контрактов.
Деяния, предусмотренные ст. 200.4 и ст. 285 УК РФ, объединяет данная законодателем конструктивная характеристика противоправного поведения, а именно, термин «злоупотребление». Его лексическое значение включает категории «незаконное использование» или «незаконное, преступное действие должностного лица» [7, с. 222]. По смыслу они допускают контексты «нарушение законодательства» и «использование полномочий вопреки интересам службы», а последние, в свою очередь, подразумевают как действие, так и бездействие.
В то же время структура злоупотребления, исходя из положений ч. 1 ст. 200.4 УК РФ и ч. 1 ст. 285 УК РФ, имеет существенные различия. Нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных или муниципальных нужд — это бланкетная характеристика, уточнение которой имеет место при обращении правоприменителя к положениям Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ или иным нормативным правовым актам, регламентирующим порядок их осуществления. Тогда как злоупотребление должностными полномочиями как их использование вопреки интересам службы получило характеристику в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 как совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями (п. 15) [11]. В частности, это подразумевает принятие субъектам решений, противоречащих публичным интересам и порождающих незаконные юридические последствия [8, с. 11–16].
В целях дополнения уголовно-правовой охраны общественных отношений, возникающих при осуществлении государственных закупок, в УК РФ включены также ст. 200.5 (подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок) и ст. 200.6 (заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд). Первая из названных норм обособлена из составов дачи/получения взятки и коммерческого подкупа, о чем имеется специальная оговорка в тексте статьи; втора выступает уголовно-правовой гарантии профессиональной добросовестности экспертов, привлекающихся для экономического анализа проектов государственных и муниципальных контрактов. Обе статьи находятся в стадии практической апробации, и на данный момент большого объема правоприменительной деятельности в этой части не сложилось.
Исходя из изложенного, к преступлениям в сфере государственных закупок, совершаемых должностными лицами, можно отнести две группы общественно опасных деяний:
— преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, подразумевающие коррупционное взаимодействие с представителями бизнес-сообщества (получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа, нецелевое расходование бюджетных средств, служебный подлог), — при их совершении должностное лицо способствует сокрытию нарушений, допущенных при заключении и исполнении контракта, маскирует незаконную деятельность имитацией соблюдения требований законодательства, получает доступ к части бюджетных средств, предназначенных для оплаты исполнения государственного контракта;
— преступления против собственности, совершаемые с использованием служебного положения (хищения в форме мошенничества, присвоения или растраты) — при их совершении должностное лицо фактически завладевает частью бюджетных средств, выделенных для заключения или исполнения контракта, либо способствует их обращению в пользу третьих лиц на условии получения от них незаконного вознаграждения.
Именно названные группы преступлений при совершении их должностными лицами наносят максимальный ущерб сфере осуществления закупок для удовлетворения государственных и муниципальных потребностей. Преступные злоупотребления представителей заказчика, не являющихся должностными лицами, получили самостоятельную криминализацию, но, несмотря на более широкую сферу возможного применения, в данный момент не имеют практической апробации.
Литература:
- Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2020 году // Счетная палата РФ [электронный ресурс] — Режим доступа: URL: https://ach.gov.ru/reports/report_2020 (Дата обращения: 20.06.2021)
- Шурпаев, Ш. М. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика преступлений коррупционной направленности в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Ш. М. Шурпаев. — М., 2021. — 274 с.
- Борков, В. Н. Применение уголовного закона при посягательствах на контрактную систему и государственный оборонный заказ / В. Н. Борков // Правоприменение. — 2018. — Т. 2. — № 2. — С. 56–63.
- Синчурин, О. В. Понятие коррупционных преступлений в сфере закупок и их классификация / О. В. Синчурин // Государственная служба и кадры. — 2019. — № 1. — С. 125–129.
- Отчет о числе осужденных по всем составам преступлений Уголовного кодекса Российской Федерации и иных лицах, в отношении которых вынесены судебные акты по уголовным делам, за 12 месяцев 2020 года: Форма № 10-а // Судебный департамент при Верховном Суде РФ [электронный ресурс] — Режим доступа: URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4894 (Дата обращения: 21.06.2021)
- Яни, П. С. Должностное злоупотребление — частный случай превышения полномочий / П. С. Яни // Законность. — 2011. — № 12. — С. 12–16.
- Лопатин, В.В., Лопатина, Л. Е. Русский толковый словарь / В. В. Лопатин, Л. Е. Лопатина. — М.: Эксмо, 2007. — 1200 с.
- Борков, В. Н. Отграничение служебного подлога от злоупотребления должностными полномочиями / В. Н. Борков // Уголовное право. — 2016. — № 3. — С. 11–16.
- О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : Федер. закон от 23.04.2018 № 99-ФЗ [принят Гос. Думой 12.04.2018] // Рос. газ. – 2018. – 25 апр.
- О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации : Федер. закон от 27.12.2018 № 520-ФЗ [принят Гос. Думой 18.12.2018] // Рос. газ. – 2018. – 29 дек.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и превышении должностных полномочий» // Рос. газ. – 2009. – 30 окт.
