Охрана здоровья граждан Российской Федерации как одно из основных направлений социальной функции государства



Социальная функция государства охватывает образование, здравоохранение, науку, культуру, физическую культуру и спорт, туризм, социальное обеспечение. Стратегия социально-экономического развития в Российской Федерации устанавливает принципы социальной политики; ключевые приоритеты в развитии социальных отраслей, в том числе здравоохранения. В целях обеспечения национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан определены основные задачи и приоритетные направления развития здравоохранения в стране [1]. Это, в свою очередь, оказывает влияние на особую организацию управления данной социальной отраслью, применение специальных методов и форм управленческой деятельности.

В настоящей статье раскрываются особенности государственного регулирования общественных отношений в сфере охраны здоровья населения; дается анализ действующего законодательства о здравоохранении.

Развитие здравоохранения как отрасли социальной сферы общества выступает объективно необходимым направлением деятельности государства, без которой общество не может полноценно функционировать; является конкретным видом специализации внутри этой сферы. Особенности отрасли здравоохранения определяются ее социальным назначением, специфическими формами медицинской деятельности. Охрана здоровья граждан обеспечивается разнообразными по характеру, содержанию и организационным формам деятельности медицинскими учреждениями. Это обусловлено необходимостью достижения множества взаимосвязанных целей и задач (профилактика заболеваемости и формирование здорового образа жизни населения, оказание медицинской помощи во всех ее видах и формах, подготовка и повышение квалификации медицинских кадров, развитие медицинской науки и т. д.). Иначе говоря, здравоохранение имеет статус самостоятельной социальной отрасли и на этой базе получает свое организационно-правовое оформление [2].

В юридической науке активно ведутся исследования по актуальным проблемам регулирования медицинской деятельности, систематизации законодательства об охране здоровья граждан, формирования медицинского права и другим направлениям медицинской практики [3].

В широком плане охрана здоровья граждан охватывает систему мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. Вполне естественно, здоровье является важнейшим фактором существования и деятельности человека. Состояние здоровья и физическая подготовка каждого человека влияет, в конечном счете, на результаты экономического и социального развития общества. Поэтому для государства небезразлично, как относятся граждане к своему здоровью и здоровью окружающих людей.

Правовая основа развития здравоохранения определена отраслевым законодательством. В многочисленных нормативных правовых актах по вопросам охраны здоровья граждан ставились конкретные и перспективные задачи перед органами управления и медицинскими учреждениями, определялись приоритетные направления развития данной отрасли. При помощи права определен круг вопросов, по которым государство (в лице его уполномоченных органов) обеспечивает управление здравоохранением в масштабе Российской Федерации.

Целью законодательства о здравоохранении является регулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан, защита прав и законных интересов субъектов этих отношений, установление минимальных гарантий физическим и юридическим лицам в этой сфере. С точки зрения социального предназначения законодательство о здравоохранении призвано способствовать решению стратегических и конкретных задач в деле профилактики заболеваний, сохранения и укрепления здоровья каждого человека. Здоровый образ жизни связан с тем, чтобы каждый занимался физическими упражнениями, правильно питался, соблюдал меры гигиены и санитарии, исключил из употребления наркотики, сигареты, алкоголь и т. п. Данный компонент здравоохранения закреплен в Федеральном законе об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации [2. Ст. 30, 42, 42.1].

В предметной плоскости законодательство о здравоохранении определяет:

– правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан;

– права и обязанности человека и гражданина, отдельных групп населения в сфере охраны здоровья, гарантии реализации этих прав;

– полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья;

– права и обязанности медицинских организаций, иных организаций, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья;

– права и обязанности медицинских и фармацевтических работников [2, статья 1].

Действующее законодательство о здравоохранении основывается на следующих основных положениях:

– во-первых, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации;

– во-вторых, международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, имеют приоритет перед ее федеральными законами. Это означает, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные Федеральным законом правила в сфере охраны здоровья граждан, то применяются правила международного договора;

– в-третьих, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения [4, статья 15, пункт 3].

– в-четвертых, в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, устанавливается их строгая иерархия, когда нормативный правовой акт нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней;

– в-пятых, законодательство о здравоохранении основывается на принципе законности. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции; все государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения, (в том числе в сфере здравоохранения) обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации;

– в-шестых, все нормативные правовые акты имеют прямое действие, если иное не оговорено в самих актах или актах о введении их в действие.

При характеристике источников медицинского права учитываются особенности формирования системы законодательства о здравоохранении в зависимости от иерархии нормативных правовых актов; компетенции уполномоченных органов, имеющих право издавать эти акты; установленного порядка опубликования актов; учета международно-правовых актов; локального (местного) правотворчества и других факторов. Имеется в виду организация правотворческого процесса, процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов соответствующими государственными органами, совершенствования законодательства о здравоохранении.

Система законодательства о здравоохранении — это сложное, многоуровневое образование, включающее совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов различной юридической силы, отражающее внутреннее единство системы правовых норм и структуры отношений в сфере охраны здоровья населения как предмета правового регулирования (и соответственно структуры отрасли медицинского права). Под юридической силой нормативного правового акта в данном случае понимается характеристика акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также преимущество или соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам.

В теории и правоприменительной практике (в том числе в сфере здравоохранения) применяется понятие «иерархия нормативных правовых актов», то есть их распределение и соотношение в зависимости от юридической силы. Это связано с тем, что данные акты издаются в пределах компетенции соответствующих государственных органов и должностных лиц (от Президента Российской Федерации до муниципальных образований). При установлении соотношения юридической силы различных нормативных актов между собой применяется понятие «уровень нормативного правового акта». Это означает место акта в иерархии нормативных правовых актов в сфере здравоохранения. Данное обстоятельство имеет важное практическое значение, в частности, в случае противоречия норм медицинского права между собой. При наличии таких противоречий применяются нормы акта более высокого уровня. Если обнаружены противоречия в актах одного уровня, то действуют нормы акта, принятого позднее.

Законодательство о здравоохранении основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона об основах охраны здоровья граждан, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Следовательно, общие вопросы развития здравоохранения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно развитие данной социальной отрасли как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечивается путем принятия федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, определяет компетенцию уполномоченных органов в сфере здравоохранения и соответственно место их решений в общей иерархии нормативных правовых актов об охране здоровья граждан.

Исходные положения в системе законодательства о здравоохранении установлены актом высшей юридической силы — Конституцией Российской Федерации [4]. Конституция выступает фундаментальной базой для принятия государственных решений, является главным источником права, в том числе медицинского. В этом качестве Конституция имеет приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в Российской Федерации.

Верховенство Конституции означает, что с ее принципами и нормами должна сообразовываться деятельность уполномоченных органов, общественных объединений и граждан во всех сферах государственной и общественной жизни. Высшая юридическая сила Конституции проявляется в следующих основных позициях: во-первых, Конституция предусматривает порядок принятия законов и подзаконных актов соответствующими государственными органами. В этом случае конституционные нормы выступают основанием для принятия законов и иных государственных решений; во-вторых, Конституция как нормативный правовой акт высшей юридической силы обладает прямым действием и применяется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что государственные органы должны применять нормы Конституции непосредственно к тем общественным отношениям, которые они регулируют. Именно в этом состоит значение Конституции как первоисточника права. На этой позиции стоит и судебная практика. В своем постановлении Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что суды при разбирательстве конкретных судебных дел должны руководствоваться Конституцией в качестве акта прямого действия, а в случае противоречия между Конституцией и другими нормативными правовыми актами руководствоваться именно нормами Конституции [5].

В Конституции Российской Федерации (статья 41) закреплено право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений; поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека. Наряду с этим установлена ответственность граждан за сохранение и укрепление здоровья своего и окружающих лиц, и эта ответственность возведена в ранг принципа государственной политики охраны здоровья граждан [4]; в части 2 статьи 2 Конституции говорится о том, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, а в части 2 статьи 21 Конституции РФ содержится прямой запрет на проведение медицинских опытов над человеком без его согласия.

Следующий уровень законодательства в сфере здравоохранения составляют федеральные законы Российской Федерации. Дело в том, что нормы Конституции определяют лишь общие, фундаментальные положения в регулировании общественных отношений и не содержат в себе санкции. Поэтому вполне логично, что в государственной практике подлежат применению специальные законодательные акты, принятые на основе Конституции. Нормы Конституции применяются непосредственно в тех случаях, когда отсутствуют специальные нормы, регулирующие те или иные общественные отношения, либо, когда имеющиеся специальные нормы противоречат Конституции.

Базовым источником медицинского права является Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации [2] . Данный законодательный акт обеспечивает правовое регулирование ключевых вопросов развития здравоохранения, выступает системообразующим актом формирования медицинского законодательства. Он вбирает в себя всю основную массу правовых норм об охране здоровья граждан, представляя, таким образом, ядро медицинского права.

В то же время Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан не может охватывать своими нормами специфические особенности медицинского обеспечения отдельных категорий граждан. Данное обстоятельство является объективным фактором необходимости дифференциации медицинского права. С этой целью Федеральный закон предусматривает случаи, когда нормы, регулирующие медицинские отношения и иные отношения, производные от медицинских (организационно-управленческие, трудовые, финансовые и др.), могут включаться в другие федеральные законы. К общероссийскому уровню законодательства о здравоохранении следует также отнести:

– Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в РФ» , регулирующего отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования [7]. Данный законодательный акт определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

– Бюджетный кодекс Российской Федерации (подпункт 11) пункта 3 статьи 21) , где здравоохранение имеет свой раздел и подразделы в классификации расходов бюджетов [8];

– Водный кодекс Российской Федерации ( статья 50), которым установлен порядок использования водных объектов, в том числе для рекреационных целей [9];

– Гражданский кодекс Российской Федерации (глава 39) , предусматривающий правовой механизм регулирования рыночных отношений, в том числе в сфере оказания медицинских услуг населению [10]. В частности, правила главы 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг» применяются и к договорам оказания медицинских услуг. Для целей правового регулирования медицинской деятельности, в первую очередь, представляют интерес: договор возмездного оказания услуг (статьи 779–783 ГК) и обязательства вследствие причинения вреда (статьи 1064–1101 ГК);

– Трудовой кодекс Российской Федерации (Раздел 10. Охрана труда, статьи 209–231) , где раскрываются вопросы охраны труда, государственного контроля (надзора) и профсоюзного контроля за соблюдением трудового законодательства, включая законодательство об охране труда [11]. ТК РФ является базовым законодательным актом, регулирующим условия труда медицинского персонала организаций здравоохранения;

– Семейный кодекс Российской Федерации (пункт 1 статья 63) предусматривающий права и обязанности родителей по воспитанию и образованию детей, в том числе физическому воспитанию[12];

– Уголовный кодекс Российской Федерации ( Глава 25) , предусматривающий наказание засовершение преступлений в сфере охраны здоровья граждан: склонение спортсмена к использованию субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте, а также использование в отношении спортсмена субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте; и др. [13];

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ( глава 6) , предусматривающий административную ответственность за правонарушения в сфере охраны здоровья граждан [14];

– Федеральный закон об образовании в Российской Федерации ( статья 41) вчасти обеспечения охраны здоровья обучающихся, разработки и внедрения дополнительных предпрофессиональных образовательных программ в области физической культуры и спорта[15];

– Федеральный закон о воинской обязанности и военной службе (статья 5, 5.1, 5.2 ), предусматривающие мероприятия по обеспечению исполнения воинской обязанности, медицинскому исследованию и профессиональному психологическому отбору для поступления на военную службу по контракту или поступления в мобилизационный людской резерв [16]

– Федеральный закон о профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности ( статьи 15, 20) в части взаимодействия профсоюзов с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями в части реализации прав профсоюзов в области охраны труда и окружающей среды [17].

Под подзаконными нормативными правовыми актами понимаются иные, не являющиеся законодательными актами, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов. Данная группа актов характеризуется двумя основными признаками: во-первых, они не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и выходить за их пределы; во-вторых, они направлены на организацию исполнения законов.

Из подзаконных актов наибольшей юридической силой обладают нормативные указы Президента Российской Федерации. Они носят общегосударственный характер. Указы принимаются по вопросам, входящим в компетенцию Президента; обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции и федеральным законам (пункт 3 статьи 90 Конституции РФ). В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 6 июня 2019 г. N 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» [18].

Нормативные постановления Правительства Российской Федерации также носят общегосударственный характер. Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (пункт 1 статьи 115 Конституции РФ). В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 04 октября 2012 года № 1006 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» [19]; Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 года № 291 «О лицензировании медицинской деятельности» [19]; и др.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, иных центральных государственных органов) по вопросам охраны здоровья граждан относятся к уровню ведомственных актов. Их основные черты — подзаконность, оперативная распорядительность и отраслевая принадлежность. В структуре медицинского законодательства многочисленную группу актов составляют приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации — обязательные для исполнения подзаконные предписания для нижестоящих уполномоченных органов здравоохранения и организаций своей системы и содержат правила общего характера либо являются актами применения норм права к конкретным случаям. Нормативные правовые акты Министерства здравоохранения принимаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации,носят межотраслевой характер, но только по специальным вопросам (о стандартах медицинской помощи, оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг; и т. д.). Это означает, что такие акты являются обязательными для медицинских организаций независимо от их ведомственной подчиненности, вида собственности и организационно-правовой формы хозяйствования.

Что касается муниципальных правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по вопросам охраны здоровья граждан, то они не могут противоречить Федеральному закону об охране здоровья граждан, другим федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

С учетом приведенных выше общефедеральных законодательных актов и подзаконных нормативных правовых актов можно констатировать, что они относятся к различным отраслям законодательства и фиксируют функциональную связь здравоохранения с определенными сферами общественной жизни (производственной, трудовой, военной, спортивной и т. д.). В то же время здравоохранение в своем единстве составляет качественно определенную и самостоятельную социальную отрасль с присущими ей системообразующими факторами. И как таковая она имеет свое социальное предназначение, соответствующую инфраструктуру и собственную правовую основу. Иначе говоря, законодательство о здравоохранении по своей структуре и содержанию является многоотраслевым, а медицинское право соответственно носит характер комплексной отрасли российского права.

Таким образом:

а) охрана здоровья граждан Российской Федерации есть объективно необходимое направление социальной функции государства, характеризуется своим предметом деятельности и отраслевым законодательством;

б) в сфере здравоохранения сложилась определенная совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы в зависимости от компетенции и места уполномоченных органов в структуре государственного аппарата. При этом высший уровень — законодательное регулирование — отражает общественные потребности в сфере охраны здоровья граждан. Соотношение медицинского права и медицинского законодательства есть соотношение системы правовых норм в сфере здравоохранения и внешней формы выражения данной отрасли права.

Литература:

1. Указ Президента РФ от 6 июня 2019 г. N 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ред. от 26.05.2021) [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
3. Акопов В. И., Маслов Е. Н. Право в медицине. — М.: Книга-сервис,2002; Стеценко С. Г. Актуальные проблемы регулирования медицинской деятельности. — М., 2010. С. 112; Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации / Н. В. Путило // Журнал российского права. — 2007. — № 1. — С.68; Медицинское право: учеб. комплекс: в 3 т. / Ю. Д. Сергеев. — М.: ГЭОТАР- Медиа, 2008. — С. 478; и др. Ломакина И. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений по оказанию медицинских услуг в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук: рег. номер.: защищена...: утв. / И. Г. Ломакина; — Москва: Изд-во, 2009
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) /Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31 [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2007 года № 5) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — 1996. — № 1//СПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 29.11.10 г.№ 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (с изменениями 30.12.2015, действующая ред. С 01.01.2016 г.) //СПС «КонсультантПлюс».
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.11.2018) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31,
8. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020)//СПС «КонсультантПлюс».
9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
10. Трудовой кодекс Российской Федерации (с изменениями на 16 декабря 2019 года) [Электронный ресурс] //СПС «КонсультантПлюс».
11. Семейный кодекс Российской Федерации» от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 06.02.2020), [Электронный ресурс] //СПС «КонсультантПлюс».
12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 12.11.2018) [Электронный ресурс]// 17.06.1996, N 25,
13. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 26.05.2021) [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
14. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ//СПС «КонсультантПлюс».
15. Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (ред. от 18.03.2020) [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
16. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. И доп., вступ. в силу с 01.01.2017) 12 января 1996 года № 10-ФЗ [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
17. Указ Президента РФ от 6 июня 2019 г. N 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
18. Постановление Правительства РФ от 04 октября 2012 года № 1006 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».
19. Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 года № 291 «О лицензировании медицинской деятельности» [Электронный ресурс]//СПС «КонсультантПлюс».