Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции



В статье анализируются взгляды ученых на процесс миграции с точки зрения юриспруденции, и рассматривается специфика государственного управления в данной области

Ключевые слова: миграция населениz, федеральные органы исполнительной власти

Миграция населения — процесс довольно таки сложный и многогранный: его можно рассматривать с позиции демографии, социологии, экономики, истории, психологии, юриспруденции и т. д. Миграцией населения называется перемещение ледюй из одного региона (города, страны) в иной по какой-либо причине [2, с. 5]. Термин «миграция» повзаимствован из латинского языка и обозначает «переселение». Он может употребляться как в широком (понимается как совокупность различных перемещений людей в пространстве) и в узком смысле (комплекс передвижения индивидов, который характеризует их смену места жительства на сравнительно длительный период).

Под «миграцией населения» в юридической науке чаще всего понимается «перемещение населения из одного региона страны в другой (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная, трансграничная миграция)» [1, с. 6]. Современными исследователями миграция населения анализируется как социальное, естественное и исторически вызванное перемещение. Так, А. В. Дмитриев под «миграцией» понимает «определенный тип перемещения людей, который завершается сменой места жительства» [3]. Рассматривая миграцию как территориальное перемещение, С. Л. Тихвинский определяет, что данный процесс представляет собой «разноаспектное явление», которое «постоянно интенсифицируется в результате расширения коммуникативных процессов» [11, с. 8], а А. В. Пятигорский добавляет, что миграция есть «перемещение, являющееся историческим событием» [7, с. 12].

А. В. Семенова считает, что миграция — это «совокупность массовых перемещений как отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп, обусловленных социально экономическими и политическими проблемами, возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их соотношением с другими правовыми категориями, например социальное медицинское обслуживание и т. д., а также видами перемещений физических лиц и их основных групп» [9, с. 5]. При этом цитируемый автор подчеркивает, что в данном процессе участвуют не только иностранные граждане, но и граждане России. Отсюда следует вывод, что миграция происходит не только на межгосударственном уровне, но и на внутригосударственном.

Согласно суждению автора, политика Российской Федерации в области контроля и управления миграционными процессами остается до конца несформированной.

А. В. Семеновой также было рассмотрена специфика государственного управления в области миграции. На основе анализа нормативно правовых актов в рассматриваемой области, ученый приходит к выводу, что законодательство не дает конкретного определения функций органов исполнительной власти. По мнению автора, «государственная деятельность в сфере миграции — это опосредованный правом объем полномочий соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации, а также органов исполнительной власти субъектов Федерации по контролю за пребыванием на территории государства мигрантов в целях восполнения и воспроизводства общества» [10, с. 32]. Государственная миграционная политика осуществляется как необходимая, независимая объективно обусловленная деятельность.

В своих трудах ученый выделил 3 составляющих миграционной функции органов исполнительной власти:

1) миграционный учет;

2) государственный контроль и надзор в сфере миграционных прав и свобод;

3) трудовая миграция, представляющая собой самостоятельный объект миграционной деятельности государства.

Миграционная функция проявляется в контроле за соответствием условиям норм законодательства Российской Федерации о миграции, рациональности и защищенности миграционных потоков, состоящих не только из отдельных лиц, но и социальных групп.

Помимо А. В. Семеновой, делали попытки дать определение термину «миграция» и другие ученые-правоведы. Но определения некоторых являются дискуссионными. К примеру, Н. И. Орешина в своих трудах миграцию определяет как «совокупность различных по цели и срокам территориальных перемещений... сопровождающихся получением… правового статуса мигранта и его реализации через административные правовые отношения» [6, 69]. Данный подход акцентирует внимание на регулировании миграционных процессов административным законодательством. Однако, такое определение противоречит правовой природе анализируемого социального процесса, так как данное явление наступает не при получении статуса, а при конкретном перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию определенной страны и регулируется нормами всех отраслей права (конституционного, административного, уголовного, трудового и т. д.).

Сущность миграционного процесса, на которую ориентирована регулятивно-управленческая функция государства, касается каждого человека, который законно находится на территории Российской Федерации, и его прав на выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, свободу передвижения, на свободный выезд из страны (для российских граждан — на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию). По мнению Т. Я. Хабриевой, Федеративная реформа в области миграции в России не завершена. В нормативно-правовых актах, касающихся данной сферы, не представлен нужный объем полномочий каждого уровня власти.

Т. Я. Хабриева выделяет следующие положения, которые должен определить законодатель в рассматриваемой сфере:

1) вопросы, согласно которым на федеральном уровне обуславливается не только особенности полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и определенный объем их осуществления, а также главные процедуры деятельности по их осуществлению. Автор поясняет, что за субъектом РФ закрепляются только исполнительные полномочия. В соответствии со сказанным, финансовое обеспечение осуществления данных полномочий поручается федеральному центру и реализуется с помощью предоставляемых субъектам РФ целевых субсидий. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;

2) вопросы общегосударственной значимости, требующие прямого и детального регулирования федеральным законом и в некоторых случаях законами субъектов РФ. По данному классу полномочий Федерацией помимо регулирования осуществляется и исполнение нормативных предписаний. В более полном законодательном регулировании на федеральном уровне нуждаются права мигрантов, чтобы на практике более эффективно обеспечить реализацию миграционной политики на всей территории государства, а также установить общие принципы регламентации в данной сфере, гарантировать систему соответствующей охраны мигрантов от дискриминации по имущественному положению, расовым, национальным, религиозным, половым признакам;

3) вопросы, требующие установления лишь их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ на федеральном уровне и наиболее общих принципов реализации полномочий. Существенный объем полномочий, как исполнительно-распорядительных, так и регулятивных должен осуществляться субъектами РФ за счет их бюджетов. Вместе с тем, за субъектами должно закрепляться право самостоятельного определения объема финансов данных полномочий.

Также Т. Я. Хабриева в своих трудах анализирует роль и функции федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции [12, с. 90]. Так как главным органом исполнительной власти является Правительство, автор начинает анализ с рассмотрения компетенций данного органа в сфере миграции. По мнению ученого, в обязанности Правительства РФ, с целью реализации общей государственной миграционной политики входит: обеспечение согласованной связи федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; установление приоритетов в вопросах внешней и внутренней миграции населения с учетом перемен в развитии данных процессов в России и в других странах; утверждение федеральных целевых программ, концепции регулирования миграционных процессов; заключение межправительственных соглашений по миграционным вопросам; заслушивание представителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о работе по выполнению данными органами порученных им обязательств.

Автором была предложена классификация полномочий Правительства РФ в сфере управления миграционными отношениями по следующим направлениям:

— обеспечение контроля над миграционными процессами, протекающими в Российской Федерации;

— предоставление помощи в вопросе добровольного переезда в Российскую Федерацию соотечественников, живущих за рубежом;

— формирование механизма расселения иммигрантов по территории государства отталкиваясь от интересов социально-экономического развития регионов страны, с учетом запросов трудовых рынков регионов и их демографической ситуации;

— прагматизация внутренних миграционных процессов, а также содействие результативному применению трудовых ресурсов;

— интегрирование беженцев и вынужденных мигрантов в РФ, реализация их прав и свобод;

— вовлечение иммигрантов в трудовую деятельность для обеспечения экономики как страны в целом, так и отдельных регионов трудовыми ресурсами;

— формирование условий для добровольного возвращения российских граждан, временно проживающих в других странах;

— обеспечение эвакуации российских граждан из зарубежных государств, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и др.

Помимо Правительства РФ, Т. Я. Хабриева выделяет и другие органы исполнительной власти, участвующие в обеспечении миграционной политики Российской Федерации, и делит их на 2 группы:

1) Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел РФ, Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ — для данных органов реализация миграционной политики является непосредственной задачей;

2) Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство морского и речного транспорта — она тесно связана с их основной компетенцией.

Из вышеперечисленных органов исполнительной власти, Т. Я. Хабриева выделяет как основной Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ (ГУВМ МВД России). В своих трудах ученый-правовед указывает на необходимость разграничений полномочия между данным органом и другими органами публичной власти в анализируемой области. В идее, выдвинутой В. А. Лянным, определение «федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции» обоснованно нужно зафиксировать за ГУВМ МВД России, так как данное управление владеет специальными полномочиями в формировании и осуществлении государственной миграционной политики.

В. А. Лянной в своих работах подчеркивает, что в настоящее время миграционное законодательство Российской Федерации представляет собой достаточно сложную, многогранную, высокомобильную систему. Это связано, во-первых, с необходимостью оперативно реагировать на быстро меняющуюся ситуацию в миграционной сфере, непрерывным поиском более адекватных правовых решений, попыткой адаптировать миграционное законодательство к потребностям бизнеса и т. д. Во-вторых, его межотраслевой характер (он включает нормы административного, жилищного, семейного, налогового, трудового и других отраслей права). В-третьих, добавление самостоятельных правовых актов, непосредственно влияющих на регулирование миграционных процессов, большого количества нормативных правовых актов различного уровня подведомственности. Как следствие, очень сложно понять законодательство в сфере миграции в целом по структуре и вероятность его комментирования для практического использования [5].

В целом, если оценивать правовые акты, регулирующие рассматриваемое явление в Российской Федерации с точки зрения их юридической силы, то можно сделать вывод, что подавляющее большинство имеют характер подзаконных актов, регламентирующих и уточняющих порядок деятельности юридических лиц (государственных органов, иностранных граждан и лиц без гражданства, работодателей и др.). Такая ситуация создает существенные проблемы для их практического применения в связи со сложностью системы итоговых правовых норм, сущность которых определяется большим количеством самостоятельных нормативных правовых актов.

В результате большинство субъектов миграционных отношений не понимают законодательства в этой сфере, а его практическое применение вызывает определенные трудности.

В. А. Лянной приходит к выводу, что действующее законодательство Российской Федерации не обеспечивает необходимой правовой базы для эффективного регулирования отношений в миграционной сфере. Поэтому необходимо внести дополнения и изменения в ряд правовых актов Российской Федерации.

В последнее время ученые и правоведы все чаще в своих исследованиях поднимают вопросы об определении сути миграции и ее потоков, а также трудности выделения миграционного законодательства в самостоятельную отрасль права. В то время как проблемы развития структуры компетентных органов исполнительной власти, разделения и соотнесения полномочий среди субъектов миграционной деятельности все еще остается недостаточно изученным.

Так, В. А. Коробеевым была предложена следующая классификация миграционных органов исполнительной власти [8, с. 21]:

1) органы общей компетенции (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство России);

2) органы специальной компетенции, которые в свою очередь делятся на две группы:

а) органы, напрямую исполняющие функции по осуществлению миграционной политики (Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ);

б) органы в сфере миграции, осуществляющие отдельные полномочия (Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство образования и науки, Министерство обороны, Министерство труда и социальной защиты, Федеральная служба безопасности России и др.)

Также, отталкиваясь от отмеченных направлений деятельности уполномоченных органов и в связи со степенью их роли в реализации поставленных задач в области миграции, ученый-правовед А. Н. Сандугей в собственных трудах разделяет федеральные органы исполнительной власти РФ по следующим критериям [8, с. 133]:

1. По иерархии в миграционной системе: головной (Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел РФ), ведущий (Администрация Президента Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и Федеральная служба безопасности Российской Федерации), вспомогательный (Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации), Обеспечение (Министерство юстиции Российской Федерации и другие);
2. Степень воздействия на управляемые объекты миграционной сферы: прямое воздействие (например, пограничные органы ФСБ России); косвенное, через свое воздействие (например, Федеральная служба исполнения наказаний); содействие миграционной деятельности (например, Министерство образования и науки России).

Так, в представленных классификациях ученые ранжируют компетентные органы по степени их непосредственного осуществления миграционных функций в зависимости от компетенции, закрепленной Конституцией России и федеральными законами, а также от количества закрепленных за ними полномочий. В то же время эти классификации имеют сходные позиции, которые проявляются в выделении МВД России и Федеральной миграционной службы в качестве органов специальной компетенции, в обобщении высших государственных органов на группу «общей компетенции», в наделении конкретных министерств и федеральных служб отдельными («головными») полномочиями, а также в дифференциации по иерархии в миграционной системе.

Литература:

1. Андриченко, Л. В. Миграционное законодательство в системе российского законодательста // Журнал российского права.– 2018.– № 3.– С. 5–16.
2. Бутов В. И. Демография. — Ростов-на-Дону: МарТ, 2003. — 592 с.
3. Дмитриев А. В. Миграция. Конфликтное измерение: монография. М.: Альфа-М, 2007. С. 20
4. Коробеев В. А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2008. С. 21
5. Лянной В. А. Правовые и организационные основы деятельности правоохранительных органов государств-членов Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.
6. Орешина Н. И. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 53, 67–89.
7. Пятигорский А. В. Миграция. Диффузия. Антропоток // Государство и антропоток. М., 2004. С. 12.
8. Сандугей А. Н. Проблемы формирования и реализации миграционной политики в Российской Федерации: монография. М., 2008. С. 133–134.
9. Семенова А. В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С.5
10. Семенова, А. В. Современное состояние миграционных процессов в России // Вестник Поволжского института управления. — 2007.– № 8.– С. 30–36.
11. Тихвинский С. Л. ХХ век. Взгляд с близкого расстояния: монография. М., 2004. С. 8–10.
12. Хабриева Т. Я. Избранные труды: в 10 т. Т. 4: монографии. Содерж.: Миграционное право России: теория и практика. — М., 2018–352 с.