Программа Восточного партнерства, реализуемая с 2009 года, направлена на развитие восточного направления Европейской политики соседства — расширение интеграционных связей с шестью восточноевропейскими странами — Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Грузией, Молдовой и Украиной. Внешнеполитический курс Европейского союза на восточном направлении основан на стремлении укрепить стабильность, безопасность и повысить благосостояние в странах региона посредством сотрудничества, при этом данная программа не предоставляет странам перспектив присоединения к Европейскому союзу [1].
Восточное партнерство было инициировано министром иностранных дел Польши Радославом Сикорским при участии министра иностранных дел Швеции Карла Бильдта на Совете ЕС по общим вопросам и внешним связям в мае 2008 года. В декабре 2008 года программа была одобрена лидерами стран Европейского союза. Несмотря на конечное согласие, не все члены ЕС восприняли инициативу с равным энтузиазмом: разработка проекта партнерства совпала с тяжелым экономическим кризисом в Евросоюзе, для центральных стран гораздо более важной проблемой было урегулирование экономической нестабильности в странах PIGS (Португалия, Италия, Греция, Испания), чем в Грузии или Азербайджане. Более того, Германия, которая поддержала инициативу Польши, на самом деле была недовольна руководящей ролью Польши (а не самой Германии) в определении восточного вектора. Франция, в свою очередь, гораздо более была заинтересована Средиземноморским проектом, а Нидерланды, Испания, Португалия настаивали на расширении участников проекта, требуя включение, в том числе, России и Турции. Несмотря на разногласия, в конечном итоге 7 мая 2009 года в Праге был проведен учредительный саммит, принявший декларацию по Восточному партнерству. Было выделено четыре приоритетных направления сотрудничества: совершенствование системы управления, демократизация и политическая стабильность; экономическая интеграция (в том числе включая создание зон свободной торговли); энергетическая безопасность; развитие контактов между людьми (либерализация визового режима и пресечение незаконной миграции). В данных областях выделялся ряд первичных инициатив, но, в сущности, для восточных партнеров наиболее значимыми и мотивирующими выступали два аспекта сближения: упрощение визового режима и конечная его отмена, свободная торговля. Провозглашался принцип «кондициональности» для ВП: рост и расширения сотрудничества при условии выполнения странами-партнерами требований Евросоюза. В целом же ВП позиционировала и продолжает позиционировать себя скорее как экономическое и социальное партнерство, а не политическое [4, c.15–17].
Изначально перед Евросоюзом и партнерами стояли следующие спорные вопросы: сложности поиска альтернативных путей энергоснабжения в связи геополитическими разногласиями стран, масштабным экономическим кризисом в ЕС, традиционным доминированием России в сфере; сомнительный характер инициативы ЕС по демократизации существующих режимов, очевидный формальный характер участия ряда членов (Беларусь не откажется от приоритета России во внешней политике), серьезные разногласия между самими членами ВП (Армения и Азербайджан — Нагорно-Карабахский конфликт); символические бюджетные ассигнования. В данном контексте хотелось бы рассмотреть изначальные мотивы участия стран-партнеров программе исходя из политической конъюнктуры на 2009 год. Основной движущей силой программы считалась Польша, которая, по оценкам российских аналитиков, претендовала на роль лидера в отношениях с восточными соседями. Для стран ГУАМ (Украина, Грузия, Молдова и Азербайджан), для которых было характерен курс на сближение с НАТО, были очевидны также амбиции на сближение с Европой. Поняты были грузинские антироссийские позиции, украинские прагматические и антироссийские мотивы (которые после 2014 года уже точно не вызывают сомнений), давнее сотрудничество Азербайджана и ЕС. Сомнительным было «представительство» Молдовы, которая традиционно находилась в напряженных отношениях с Румынией. Еще более сомнительным выступало присоединение к ВП Республики Беларусь, которая отличалась однозначной пророссийской ориентацией. Вероятно, Беларусь (в лице Лукашенко) участие в Восточном партнерстве позиционирует как форму признания режима Лукашенко странами ЕС. На 2020 год ситуация в корне изменилась, что будет проанализировано ниже.
Важным аспектом рассмотрения Партнерства является отношения России к данной программе — программе, которая непосредственно повлияла на геополитической положении России в регионе традиционного влияния — на постсоветском пространстве. С начальных этапов преобладал скептицизм и негативные оценки по отношению к ВП . Учитывая центральную роль Польши в данной инициативе, очевидны были антироссийские геополитические мотивы инициирования программы. Ряд российских экспертов утверждали о приоритетности энергетического сотрудничества новой инициативы, которая ставила своей целью замену традиционных путей импорта из России на альтернативные пути энергоснабжения, ослабление зависимости от российской энергии, тем самым способствуя окончательной дезинтеграции постсоветского пространства. Что касается официальных заявлений со стороны российских властей, то постоянный представитель России при ЕС Владимир Чижов заявлял, что Россия фактически не против подобного сближения, но главное, чтобы это сближение не разделяло Европу и не провоцировало новой напряженности и конфликтов в регионе. В течение всего десятилетнего периода существования программы для России пристально наблюдает за восточным направлением политики ЕС. В ряде случаев Россия стремилась повлиять на восточных партнеров, развернуть решения в необходимое направление, что не всегда приводило к желательным результатам (сорванное в том числе под давление России Соглашение об ассоциации ЕС и Украины, Евромайдан и последствия) [3].
В Праге в мае 2009 года состоялся первый саммит Восточного партнерства. Со времени основания и по настоящее время работа продолжает вестись в таком же формате «27 стран ЕС и 6 стран-партнеров» (28 — до Brexit). Высшим органом остаются встречи глав государств и правительств раз в два года. Последний саммит состоялся 18 июня 2020 года в форма видеоконференции под председательством президента Евросоюза Шарля Мишеля. Следующий саммит запланирован на март 2021 годе.
В ходе второго саммита 2011 года Грузия, Украина, и Молдова подтвердили свои цели в дальнейшем стать странами-членами ЕС. Азербайджан, Армения и Беларусь в связи с высокой степенью взаимосвязи с Россией и в связи с различием ценностей, амбиций на вступление не имели. На том же саммите Польша в лице главы МИД Радослава Сикорски выступила с инициативой создания «группы друзей» Партнерства, в состав которых была приглашена Россия. Также рассматривалась возможность включения других стран (Норвегии, Канады, США и др.). Согласно предложению, Россия должны была принимать активное участие в инициативах, касающихся непосредственно ее регионов — в том числе Калининградской области, однако Россия отказалось включить балтийский эксклав в сферу «европейского влияния». Тем самым, инициатива не была поддержана российской стороной.
На повестке третьего саммита 2013 года в Вильнюсе стояло подписание Соглашений об ассоциации с ЕС с рядом восточных партнеров. Президент Украины Виктор Янукович принял решение отложить подписание Соглашения, в связи с необходимостью урегулирования ряда условий (в т. ч. урегулирование противоречий с Россией и другими странами Таможенного союза) [4, c.14]. Европейские лидеры также исключили возможность трехсторонних переговоров по ассоциации с участием России, который бы фактически нарушал суверенитет Украины. Соглашения об ассоциации с Грузией и Молдовой были парафированы. С Азербайджаном было достигнуто и подписано только визовое соглашение — об упрощении визового режима.
Отказ президента Виктора Януковича подписать Соглашение об ассоциации в Вильнюсе вызвал массовые акции в Киеве в 2013 году (Евромайдан — с ноября 2013 года) и фактически стал одной из главных причин политического кризиса на Украине, повлекшего за собой смену власти. В 2014 новым президентом Украины Петром Порошенко было подписано Соглашение об ассоциации, и полностью вступило в силу в 2017 году. Соглашения об ассоциации с Грузией и Молдовой вступили в силу в 2016 году. В 2017 году для Грузии и Украины был введен безвизовый режим. Таким образом, к 2017 году выделились три страны «в авангарде» политики Партнерства, которые рассматривали сближение с ЕС в качестве приоритета их внешней политики: Украина, Грузия и Молдова.
Брюссельская встреча 2017 года привела к следующим результатам: ЕС и Армения подписали всеобъемлющее и расширенное соглашение о партнерстве, исключая положения о свободной торговле, в связи с участием Армения в Евразийском экономическом союзе; была создана Координационная группа «ЕС-Беларусь» для обсуждения приоритетных вопросов сотрудничества (в т. ч. права человека). В ходе саммита была инициирована программа «20 задач до 2020 года» — 20 определенных задач в рамках областей сотрудничества [4, c.14–17].
Кратко остановимся на итогах видео-саммита, который прошел летом текущего года. Еще в мае 2020 года Советом ЕС была утверждена политика в отношении ВП после 2020 года. Брюссель позитивно оценил выполнение поставленных до 20 года задач, но подчеркнул необходимость активизации совместных усилий для дальнейшего прогресса, в особенности для дальнейшей гармонизации рынков ассоциированных стран и единого рынка ЕС. В ходе онлайн-саммита в июне 2020 стало очевидно, что коронавирус отодвигает цели Партнерства на второй план. Это все стало продолжением уже сложившийся тенденции к редукции сотрудничество, от изначального энтузиазма не осталось и следа. Причины заключатся в следующих региональных и интеграционных вызовах: внутренние кризисы в ЕС, кризис солидарности, Brexit и пандемия, которая вынуждает вновь возвращать фокус на внутрисоюзные проблемы. Финансовых ресурсов на помощь восточным соседям не хватает, что ставит под вопрос финансовую обоснованность программы. В то же время, помимо декларированной финансовой помощи, ЕС также неэффективна в продвижении политической координации, защите прав человека: об этом явно говорит кризис в Белоруссии, характер решений ЕС в данном направлении. На фоне политического кризиса в ноябре 2020 года Беларусь понизила уровень участия в ВП до экспертного, тем самым фактически сведя значимость Партнерства на нет.
Итоги программы после более чем десяти лет ее реализации не соответствует изначальным амбициям. Испытывавшие на первых порах иллюзию возможного вступления в Евросоюз, Украина, Грузия и Молдова довольствуются ассоциированным членством. Но даже экономическое сотрудничество не смогло компенсировать те потери, которые три государства понесли отхода от тесного экономического сотрудничества с Россией. Интенсивность партнерства в отношении Армении, Азербайджана и Белоруссии за десять лет снизилась до минимума. По сути, все достижения ВП можно свести к следующим аспектам: функционирующие институты межгосударственного диалога, регулярные саммиты и форумы диалога, расширение сотрудничества в сфере образования, культуры, расширение туристических контактов, продвижение политико-правового сотрудничества и успешных экономических инициатив. Однако, эти инициативы покрывают лишь ряд декларированных целей, а уровень жизни в шести восточных государствах еще далек от общеевропейских стандартов [2]. Таким образом, все эти факторы обусловливают необходимость пересмотра амбициозных целей программы, перехода от декларирования к реальной помощи и реальным проектам. Реформирование — первичная цель для членов Восточного партнерства, для роста эффективности функционирования программы и достижения декларированных целей.
Литература:
- Совместная декларация Пражского саммита по вопросам Восточного партнерства. г. Брюссель, 7 мая 2009 г. URL: http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/leksykon/deklaracja_praska_ros.pdf
- Joint communication to the European parliament, the European council, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions: Reinforcing Resilience — an Eastern Partnership that delivers for all. Brussels, 18.3.2020. URL: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/1_en_act_part1_v6.pdf
- Актуальные проблемы мировой политики в XXI веке [Текст]: ежегодный альманах: [сборник статей] / С.-Петерб. гос. ун-т; ред.кол.: В. С. Ягъя [и др.]. — Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского государственного университета, 2009 -. Вып. 8. — 2016. — 295 с.
- Дырина Анна Восточное партнерство. Настоящее и будущее программы // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. 2019. № 53. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/vostochnoe-partnerstvo-nastoyaschee-i-buduschee-programmy
