В данной статье рассматривается правовое положение сотрудников УИС и механизм его реализации.
Ключевые слова : уголовно-исполнительная система, сотрудник, служба.
This article examines the legal status of the penal system employees and the mechanism for its implementation.
Keywords: penal system, employee, service.
Пенитенциарная система является неотъемлемой частью правоохранительной системы России, которая представляет собой совокупность учреждений и органов, которые исполняют уголовные наказания и обеспечивают содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений. Современное развитие российского общества характеризуется реформированием всех сфер жизни, включая пенитенциарную систему, в процессе которой Россия руководствуется опытом и достижениями Западной Европы с учетом международных стандартов обращения с заключенными.
Служебная деятельность в уголовно-исполнительной системе в силу своей специфики существенно отличается от других видов трудовой деятельности по содержанию, организационному обеспечению. Кадровое обеспечение деятельности органов и учреждений ФСИН России — одно из основных направлений реформирования уголовной системы.
Служба в пенитенциарной системе не считается престижной среди населения страны. Заработная плата в пенитенциарной системе крупных городов и промышленных регионов Российской Федерации значительно ниже средних доходов населения этих регионов. Несоответствие денежного довольствия объему, сложности и характеру работы является основной причиной увольнения сотрудников уголовной системы и сокращения кадровой потребности.
Несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Указанные обстоятельства обусловили необходимость подготовки Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 14.10.2010 N 1772-р, которая предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития уголовно-исполнительной системы, ее взаимосвязь с государственными органами и институтами гражданского общества, обеспечивающую функционирование уголовно-исполнительной системы на период до 2020 года. В настоящий момент можно проанализировать проделанную работу и выявить полученные в ходе нее результаты.
Эффективность механизма государственного управления в современной России во многом зависит от системы государственной службы страны, которая является основой построения государственного аппарата. Именно государственные служащие на практике реализуют компетенции государственных органов, успешное экономическое и социально-культурное развитие страны, обеспечение национальной безопасности и, что особенно важно, степень защиты во многом зависят от их профессионализма, компетенций, личных качеств и ориентированности на результат. Поэтому закономерно, что ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию неизменно обращают внимание на необходимость комплексного совершенствования системы государственной службы. Послание 2020 года Федеральному Собранию не стало исключением.
Государственная служба — это не только профессиональная деятельность многих граждан России, но и, если говорить о ее юридической принадлежности, один из основополагающих институтов российского административного права.
Трудно переоценить важность государственной службы для национальной пенитенциарной системы. Надо признать, что в течение довольно длительного периода одной из основных правовых проблем было отсутствие специального федерального закона, регулирующего статус сотрудников и определяющего их переход на государственную службу. В результате правовое регулирование государственной службы в учреждениях и органах ФСИН России значительно отставало от правового регулирования в других государственных органах силового блока.
Вполне логично, что хоть и с явным опозданием, но Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» был принят и со временем заменил архаичное и давно не соответствовавшее современным реалиям Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».
Надо сказать, что объективная необходимость принятия такого закона назрела два десятилетия назад. В решающей степени это было продиктовано переходом органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации из ведения Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации [6].
Этот переход произошел на основании международных обязательств России, а именно членства нашей страны в Совете Европы и признания в этом отношении Европейских пенитенциарных правил. Согласно положениям этих правил, за пенитенциарные учреждения должны нести ответственность органы государственного управления, не подчиненные военному ведомству, полиции или уголовному розыску.
Отсутствие нормативного регулирования отношений между государством и службой в пенитенциарной системе на уровне специального федерального закона сделало статус сотрудника пенитенциарных учреждений России неполноценным, негативно сказалось на коллективе и проводимой с ним кадровой работе. Такая ситуация не способствовала развитию стройной и логичной системы государственной службы, создание которой было направлено на реформу государственной службы, начатую в 2000 году по инициативе Президента Российской Федерации.
При этом, согласно Концепции развития уголовной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р, одним из основных направлений развития уголовно-исполнительной системы в части укомплектования кадрами данной системы и поддержания его социального статуса являлось для обеспечения высокого социального статуса и престижа работы тюремного работника — законодательное определение системы социальных гарантий, включая предоставление жилья работникам пенитенциарных учреждений и их семьям.
С учетом современных требований федеральный закон регулирует правовую, организационную, финансовую и экономическую основу службы в пенитенциарной системе, улучшает организацию кадровой и воспитательной работы в учреждениях пенитенциарной системы, повышает требования к персоналу пенитенциарной системы на профессиональном уровне, а также устанавливает высокий уровень их социальных гарантий и их защищенности, который позволяет более эффективно выполнять функции и задачи, возложенные на них учреждениями и органами пенитенциарной системы.
В целях регулирования правового статуса служащего федеральный закон определяет понятие «служащий», устанавливает его права и обязанности, требования к служебному поведению, а также ограничения и запреты в связи со службой в УИС.
Федеральный закон устанавливает обязательность служебных отношений на договорной основе, определяет части, содержание, формы и условия договора, а также порядок его заключения и изменения, детально регулирует вопросы испытательного срока при поступлении на службу в пенитенциарную систему, переводе на другую должность, а также установлен исчерпывающий перечень оснований для расторжения договора и увольнения.
Повышению профессиональных качеств сотрудников должны способствовать положения федерального закона о профессиональной подготовке, переподготовке, повышении квалификации и стажировке.
В целях защиты прав сотрудников федеральным законом предусмотрен переходный период, в течение которого сотрудники могут принять решение продолжить работу в новых условиях (предусмотренных федеральным законом) или уволиться со службы по своему выбору, даже если они достигли предельного возраста, установленного до вступления в силу Федерального закона Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202–1 (утративший силу с 01.08.2018).
Помимо упомянутого выше нормативного правового акта, существуют и другие законы, регулирующие служебную службу в пенитенциарной системе.
Нормы действующего законодательства о статусе работника пенитенциарной системы основаны на международном законодательстве в области исполнения уголовных наказаний. Принимая во внимание, что Россия является членом Совета Европы, необходимо соблюдать международные нормы, касающиеся исполнения наказаний, отношения к осужденным, требований к поведению работников и поддержания правопорядка.
Таким образом, в соответствии с пунктом 74 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными (Правила Нельсона Манделы) (принятыми резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 2015 г.) администрация тюрьмы должна позаботиться о тщательном отборе персонала всех категорий, поскольку надлежащее учреждением УИС зависит от добросовестности, гуманности, компетентности и личных качеств этих сотрудников.
Правило 75 гласит, что весь тюремный персонал должен быть достаточно образованным и иметь возможности и средства для профессионального выполнения своих обязанностей.
Следующим нормативным актом, который необходимо пересмотреть в этой области, являются рекомендации Комитета министров Rec (2006) государствам-членам Совета Европы о Европейских пенитенциарных правилах.
Этот документ содержит более подробные требования к администрации места заключения и персоналу, которые подробно рассмотрены в части 5. Таким образом, в пункте 72.2 говорится, что тюремный персонал должен демонстрировать четкое понимание цели тюремной системы. Администрация должна подавать пример в достижении этой цели. Согласно Разделу 72.4, персонал должен придерживаться высоких стандартов профессионального и личного поведения в своей работе.
Таким образом, нормы международного права определяют статус тюремного отделения как социально ориентированной демилитаризованной государственной службы, деятельность которой основана на принципах гуманизма и уважения прав человека.
Безусловно, правовой основой деятельности всех государственных организаций, в том числе учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, является Конституция Российской Федерации. Ее нормы непосредственно регулируют общественные отношения в различных сферах, а также указаны в других правовых актах, в которых они могут трактоваться более широко.
Итак, в соответствии с п. «О» ст. 71 Конституции РФ уголовно-исполнительное законодательство подпадает под юрисдикцию Российской Федерации. Отсюда следует, что субъекты Российской Федерации не вправе издавать нормативные правовые акты по этому поводу. В то же время на территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют исправительные учреждения и следственные изоляторы, а также территориальные отделения уголовно-исполнительной системы, осуществляющие взыскания в отношении граждан России, являющихся резидентами этих субъектов. Следовательно, учреждения и органы, исполняющие уголовные санкции, обязаны соблюдать законы и иные исполнительные акты, принятые субъектами Российской Федерации в пределах своих полномочий. Также деятельность сотрудников уголовно-исполнительной системы основывается на Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ, который определяет понятие государственной службы, порядок формирования штата, специфику приема на государственную службу, определяет порядок и основания ее прекращения. Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-I устанавливает принципы организации деятельности уголовно-исполнительной системы, права и обязанности сотрудников ФСИН в целом. Концепция ФСИН закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний». Этот акт определяет понятие и задачи ФСИН, полномочия и организацию службы.
Таким образом, существует большое количество нормативных актов разного уровня, регулирующих полномочия персонала уголовно-исполнительной системы и устанавливающих их статус.
Несмотря на это, всего два года назад был принят единый и достаточно всеобъемлющий федеральный закон, который в более широком смысле определяет правоотношения, связанные со вступлением на службу в уголовную систему, ее прохождением и прекращением, а также определяет правовой статус работника.
Под службой в пенитенциарной системе законодатель понимает вид федеральной государственной службы, то есть служебную деятельность граждан Российской Федерации, занимающих должности в УИС Российской Федерации, а также должности, не относящиеся к должностям в системе исполнения наказаний, в случаях и на условиях, предусмотренных Федеральным законом, и (или) указами, распоряжениями Президента Российской Федерации.
Следует отметить, что юристы научных и образовательных учреждений пенитенциарной системы также предприняли попытки сформулировать определение понятия «государственная служба в УИС». Например, ряд авторов считают, что государственная служба в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации является разновидностью государственной федеральной службы в правоохранительных органах, которая осуществляется на основании специальных правовых норм и представляет собой профессиональную службу на должностях ФСИН России с присвоением специального звания.
Другие авторы уточняют: несмотря на то, что в определении закона указано, что это вид государственной службы на должностях в уголовной системе, в концепции не указано, что это государственная служба, которая находится не в системе, а в органах и учреждениях системы. Кроме того, в пенитенциарной системе в настоящее время есть должности государственной гражданской службы. По мнению некоторых ученых-правоведов, государственная служба в уголовной системе представляет собой вид федеральной государственной службы, т. е. является профессиональной служебной деятельностью граждан в аппаратах учреждений и органов, осуществляющих уголовные санкции, при осуществлении полномочий ФСИН.
Только с присягой работник получает полные служебные права, а также полностью возлагаются на него служебные обязанности, в том числе работник может участвовать в задачах, которые угрожают его жизни и здоровью. Строгое соблюдение присяги — не только законная, но и моральная обязанность каждого сотрудника, а нарушение присяги влечет дисциплинарную ответственность.
Сотрудникам УИС присваиваются звания внутренней службы. Их цель — обеспечить иерархию служебной деятельности, ясность и гармонию во взаимоотношениях между сотрудниками. Важной особенностью службы в пенитенциарной системе, которая отличает ее, в первую очередь, от государственной службы, является то, что, в отличие от государственных служащих, сотрудники носят форменную одежду и имеют знаки отличия в соответствии с присвоенными им особыми званиями, подчиненными в процессе деятельности.
Часть 1 ст. 13 Федерального закона № 197-ФЗ к поведению сотрудника уголовно-исполнительной системы при исполнении служебных обязанностей, а также в свободное от работы время устанавливаются определенные требования. Сотрудник обязан:
— соблюдать служебную дисциплину, добросовестно и на высоком профессиональном уровне выполнять обязанности замещающей должности с целью обеспечения надлежащего функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;
— осуществлять свою деятельность в пределах предоставленных полномочий;
— не отдавать предпочтение каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций, а также соблюдать принцип беспристрастности, исключающий возможность влияния в их служебной деятельности решениями политические партии и другие общественные объединения;
— не предпринимать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, мешающих ему добросовестно выполнять свои служебные обязанности;
— соблюдать нормы служебной профессиональной этики;
— не допускать публичных заявлений, суждений и оценок, в том числе в СМИ, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если они не включены в его служебные обязанности;
— проявлять корректность, уважение, вежливость и внимания к гражданам и должностным лицам;
— проявлять уважение к национальным обычаям и традициям народов Российской Федерации и других государств с учетом культурных и иных особенностей различных этнических, социальных и религиозных групп, содействовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
— избегать конфликтных ситуаций, которые могут нанести вред его репутации или авторитету учреждения или органа уголовной системы;
— не использовать служебное положение для влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, государственных служащих, государственных и муниципальных служащих и граждан в решении личных проблем;
— соблюдать правила предоставления служебной информации, установленные в правовых актах Российской Федерации.
Часть 2 статьи 13 Федерального закона также предусматривает требование к работникам, которые замещают руководящие должности. Такой работник обязан не допускать случаев принуждения сотрудника к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций. Усиление этого требования также является дополнительной гарантией политического нейтралитета государственной службы.
По сути, указанная норма сформулирована в виде запретительной нормы на использование административного ресурса руководителя (начальника) по отношению к его подчиненным в указанных обстоятельствах.
Кроме того, рекомендуется, чтобы сотрудник, обладающий организационными и административными полномочиями по отношению к другим, был для них примером профессионализма и безупречной репутацией, чтобы способствовать формированию морального и психологического климата, благоприятного для эффективной работы в учреждении или органе пенитенциарной системы, принять меры к тому, чтобы подчиненные ему сотрудники не допускали коррупции и опасного поведения, своим личным поведением подавали пример честности, беспристрастности и справедливости.
Иные требования к служебному поведению сотрудника определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, Кодексом этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно-исполнительной системы, утвержденным приказом ФСИН России от 11 января 2012 г. № 5.
В соответствии с указанным выше порядком в служебном поведении работнику рекомендуется воздерживаться от:
— любых заявлений и действий дискриминационного характера по признаку пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений;
— грубости, проявления пренебрежительного тона, высокомерия, предвзятых высказываний, представления неуместных, незаслуженных обвинений;
— угроз, оскорбительных выражений или замечаний, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение;
— курения во время служебных собраний, разговоров, другого служебного общения с гражданами. Сотрудники призваны способствовать своим служебным поведением установлению деловых отношений и конструктивному сотрудничеству друг с другом в команде.
Более того, закон предусматривает дополнительные ограничения и запреты, а также особые правила профессиональной дисциплины для сотрудников уголовно-исполнительной системы.
В силу своей специфики количество запретов и ограничений службы в пенитенциарной системе превышает количество запретов и ограничений государственной и даже военной службы.
Например, наличие судимости, в том числе снятая или погашенная судимость, или прекращение уголовного дела в отношении лица в связи с истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел по частному обвинению), в результате амнистии, в связи с раскаянием, за исключением случаев, когда при рассмотрении возможности прохождения службы работником в пенитенциарной системе преступление, совершенное им, устраняется уголовным законом, исключая возможность поступления гражданина на службу в УИС и службы в этой системе.
В целях компенсации наложенных запретов и ограничений, а также обеспечения выполнения работником своих служебных обязанностей закрепляется право работника на дополнительные социальные гарантии, установленные федеральным законодательством. При этом стоит отметить, что у тех же военнослужащих уровень дополнительных социальных гарантий выше, чем у сотрудников УИС.
Часть 1 статьи 14 Федерального закона № 197-ФЗ содержит конкретный перечень ограничений, при наличии которых работник не может находиться на службе в системе исполнения наказаний, а лицо, претендующее на поступление, не может быть принято на государственную службу.
Кроме того, на сотрудников распространяются другие ограничения, а также обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18, 20–20.2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению работником оперативно-розыскных мероприятий.
Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники, на которых они не распространяются, определяются в индивидуальном порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку и реализацию государственной политики и правовых норм по исполнению наказаний.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что к персоналу УИС предъявляются самые разные требования. Квалификационные требования к должностям в пенитенциарной системе, которые определены отдельно для должностей рядового, младшего, среднего, старшего и высшего командного состава, включают требования к уровню образования, стажу работы в пенитенциарной системе или стажу (опыту) по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья работников, необходимым для выполнения задач на должности [7, c. 410]. Кроме того, на сотрудников уголовно-исполнительной системы накладывается ряд ограничений и запретов в связи со спецификой трудовой деятельности. Чтобы компенсировать эти ограничения, у них есть дополнительные гарантии в различных областях.
Исправление сложившейся кадровой ситуации в уголовно-исполнительной системе возможно посредством кардинального пересмотра отношения к сотрудникам, научно обоснованной кадровой политики, предоставления сотрудникам в правовом порядке гораздо большего объема полномочий в соответствии со спецификой осуществляемой деятельности и такого объема льгот и средств социальной защиты, который бы позволял компенсировать сотрудникам в полном объеме затраты и ограничения, связанные со службой.
Существует необходимость в дальнейшем улучшении правовой базы осуществления служебной деятельности в уголовно-исполнительной системе, чтобы более четко определить юрисдикцию определенных категорий работников, их ответственность за злоупотребление предоставленными полномочиями, а также использование своего должностного в незаконных целях.
Литература:
- Минимальные стандартные правила в отношении обращения с заключенными (Правила Нельсона Манделы) (пересмотренный текст) (приняты Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 2015 г.) // Советская юстиция, 1992. — № 2. — стр. 19.
- Рекомендации Комитета министров Rec(2006)2 государствам-членам Совета Европы и Европейских пенитенциарных правилах // Документ опубликован не был. Доступ СПС Консультант Плюс (дата обращения 03.10.2020).
- Конституция Российской Федерации [принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.: с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ, 2014. — № 31, ст. 4398
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: [федер. закон: от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, 2002. — N 1. — Ст. 1.
- Уголовный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, 1996. — N 25. — Ст. 2954.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): [федер. закон: от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, 1994. — № 32. — Ст. 3301.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): [федер. закон: от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ] // Собрание законодательства РФ, 1996. — № 5. — Ст. 410.
- О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ // Российская газета, 2018. — № 160.
- О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2008. — № 52 (часть I). — ст. 6228.
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2004. — № 31. — ст. 3215.
