В данной статье автором проанализирована практика осуществления органами прокуратуры города Москвы антикоррупционной экспертизы правовых актов, содержащих отдельные положения нормативного характера, а также предпринята попытка сформулировать предложения по усовершенствованию федерального антикоррупционного законодательства.
Ключевые слова: противодействие коррупции, антикоррупционная экспертиза, правовые акты, обладающие признаками нормативности.
Утвержденная Президентом Стратегия национальной безопасности Российской Федерации закрепила искоренение коррупции в числе национальных интересов России с учетом долгосрочных тенденций развития ситуации в стране и в мире [2].
Профилактика коррупции, устранение ее причин, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), а также деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений являются важнейшими задачами деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Следует отметить, что законодатель, закрепляя в ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) меры по профилактике коррупции, на одно из ведущих мест поставил антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов [1].
В литературе уже освещался вопрос наличия правовой коллизии между указанной нормой Федерального закона № 273-ФЗ и положениями Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ), в соответствии с которым антикоррупционной экспертизе подлежат лишь нормативные правовые акты и их проекты [3, с. 214].
Понятие нормативного правового акта в федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует. При этом, как справедливо отмечает Кудашкин А. В., от решения проблемы определения критериев отнесения тех или иных правовых актов к нормативным зависит, являются или не являются правовые акты предметом антикоррупционной экспертизы [4, с. 28].
Отсутствие легального определения такого сложного по своей природе объекта, как нормативный правовой акт, как трудность в работе с ними, отмечают и другие авторы [5, с. 70].
В надзорной практике прокуроры, как правило, руководствуются определением нормативного правового акта, сформулированным в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» [6].
Так, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
При этом высший судебный орган особо отмечает, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Практика показывает, что территориальные органы государственной власти города Москвы — префектуры административных округов и управы районов города — нередко издают правовые акты, содержащие отдельные нормативные положения (речь, как правило, идет о регулировании деятельности межведомственных комиссий, рабочих групп по различным вопросам текущей деятельности органов государственной власти). При этом действующим региональным законодательством (Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы», а также постановления Правительства Москвы от 24.02.2010 № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы») указанные органы исполнительной власти не наделяются нормотворческими полномочиями.
Отмеченное по результатам антикоррупционной экспертизы наличие в таких правовых актах коррупциогенных факторов служило поводом для вмешательства органов прокуратуры столицы.
К примеру, префектом Западного административного округа г. Москвы утверждено распоряжение от 22.04.2019 № 221-РП «О подготовке жилищного фонда, объектов социальной сферы, предприятий потребительного рынка и услуг, административных и промышленных зданий Западного административного округа к эксплуатации в осенне-зимний период 2019–2020 гг».. По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы установлено, что правовой акт не только вступил в противоречие с федеральным законодательством о теплоснабжении, но и содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее — Методика).
Так, в правовом акте префектуры не определена компетенция Окружной тепловой комиссии, а также круг рассматриваемых ею вопросов. При этом указанной комиссии предоставлены полномочия устанавливать для хозяйствующих субъектов срок устранения выявленных нарушений, который также нигде не конкретизирован.
Перовской межрайонной прокуратурой г. Москвы проведена антикоррупционная экспертиза распоряжения главы управы района Косино-Ухтомский г. Москвы от 12.04.2019 № КУР-28, утвердившего Положение о конкурсной комиссии по отбору управляющей организации многоквартирными домами, расположенными на территории района.
Установлено, что закрепленная данным Положением процедура отбора управляющей организации не предусматривала проведения открытых конкурсов по отбору управляющей организаций для управления многоквартирными домами в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.
В утвержденном распоряжением главы управы района Чертаново Центральное г. Москвы от 16.01.2019 № 01–05–05 регламенте рабочей группы по отключению от коммунальных услуг помещений физических и юридических лиц, имеющих задолженность за жилищно-коммунальные услуги, также был выявлен коррупциогенный фактор.
Чертановской межрайонной прокуратурой г. Москвы установлено, что указанным регламентом функционирующей при управе района рабочей группе предоставлено полномочие проводить отключение должников (как организаций, так и граждан) от коммунальных ресурсов (горячего водоснабжения и электроснабжения), в то время как в соответствии с действующим законодательством такие действия вправе осуществлять лишь ресурсоснабжающие организации.
Антикоррупционной экспертизой Положения о деятельности финансовой комиссии и рабочей группы по работе с должниками за жилищно-коммунальные услуги в районе Бирюлево Западное г. Москвы, утвержденного распоряжением главы управы района от 05.12.2018 № БЗ-05–77, Чертановской межрайонной прокуратурой г. Москвы также выявлены коррупциогенные факторы. Так, на членов рабочей группы возложены полномочия по проведению совместно с должностными лицами Федеральной службы судебных приставов России проверок, обходов квартир должников для наложения ареста на их имущество, в т. ч. на транспортные средства, принадлежащие гражданам. Прокурор пришел к выводу о противоречии указанной нормы федеральному законодательству об исполнительном производстве, а также о наличии в ней необоснованно широких пределов усмотрения для должностных лиц (коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. «а» п. 3 Методики).
Во всех приведенных случаях органами прокуратуры г. Москвы приняты меры прокурорского реагирования, по результатам рассмотрения которых органами исполнительной власти окружного и районного звена проведена работа по подготовке изменений, исключающих коррупциогенные факторы.
Лишь занятая прокурорами принципиальная позиция не позволила вывести распорядительные акты, в которых фактически содержатся правовые нормы, из массива актов, подлежащих обязательной антикоррупционной экспертизе.
Совершенствование качества правового регулирования путем устранения дефектных коррупциогенных норм является одной из приоритетных функций прокуратуры города Москвы, которая реализуется путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
На основании изложенного, с предложением О. А. Бородиной об унификации законодательных формулировок и проведении антикоррупционной экспертизы только лишь нормативных правовых актов невозможно согласиться [2, с. 214].
По результатам проведенного анализа практики прокурорского надзора органов прокуратуры города Москвы предлагается распространить действие Методики также на правовые акты, содержащие отдельные обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц положения, для чего внести необходимые изменения в п. 1. При этом разумным было бы включить Методику в Федеральный закон № 172-ФЗ. «Это позволит сделать ее в равной степени обязательной для всех органов законодательной власти, органов местного самоуправления, а также для судов» [7, с. 104].
Кроме того, представляется целесообразным внести изменения в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», включив в него положение о том, что в каждом случае прокурорам необходимо давать оценку правовым актам органов исполнительной власти, хотя формально и не наделенным полномочиями по нормотворчеству, на предмет наличия в них отдельных норм, обладающих признаками нормативности, для последующего проведения их антикоррупционной экспертизы.
Литература:
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС КонсультантПлюс // Документ в действующей редакции опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru (26.05.2021).
- Указ Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 // СПС КонсультантПлюс // Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (03.07.2021).
- Бородина О. А. Правовые и организационные проблемы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы / О. А. Бородина. — Текст: непосредственный // Известия АлтГУ. Юридические науки. — 2018. — № 6 (104). — С. 212–215.
- Кудашкин А. В. Проблемы организации и проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы / А. В. Кудашкин. — Текст: непосредственный // Журнал российского права. — 2011. — № 2. — С. 24–32.
- «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», № 2, февраль, 2019.
- Россинская Е. Р. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики / Е. Р. Россинская, Е. И. Галяшина. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2018. — 157 c. — Текст: непосредственный.
- Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт, перспективы / В. Н. Южаков, С. В. Бошно, А. А. Ефремов, А. М. Цирин. — Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. — 144 c. — Текст: непосредственный.
