Ключевые слова: Российская Федерация, избирательный процесс, избирательные комиссии, избирательное право, Государственная автоматизированная система, цифровая платформа, системный администратор, опыт работы.
Процесс организации и проведения выборов, а также процедура подведения итогов — очень сложны и трудоемки. Проведение демократических выборов сопряжено с необходимостью решения множества сложных организационных и технологических проблем. Подготовка и проведение выборов или референдумов в Российской Федерации возлагается на избирательные комиссии, комиссии референдума. Полномочия и порядок деятельности этих комиссий определены в Главе IV Федерального закона № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». [1, с.28] Таким образом, с началом избирательной кампании начинается избирательные правоотношения граждан Российской Федерации.
С целью обеспечения надежности, прозрачности и объективности при подведении итогов волеизъявления граждан, была создана и внедрена в избирательную систему РФ Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (далее –ГАС «Выборы»).
В законодательстве закреплено, что использование указанной системы осуществляется на протяжении всех этапов избирательной кампании, кампании референдума. Порядок использования и требования к ГАС «Выборы» также определены этим же Федеральным законом. А в той части, которая не урегулирована данным законом, регулятором правоотношений выступает ЦИК России. [4, с.395]
ГАС «Выборы» считается первой из крупных федеральных информационных систем, которая активно используется и в настоящее время. Она позволяет решать задачи организации избирательного процесса на всех его этапах. Такие, как: планирование подготовки проведения выборов, учет избирателей, ввод сведений о кандидатах в депутаты, проведение Единого дня голосования, подведение итогов, статистическая обработка результатов выборов и практически в режиме реального времени подведение итогов голосования.
ГАС «Выборы» остается единственной системой, функционирование которой полностью подкреплено законодательной и нормативной базами, включая отдельный Федеральный закон от 10.01.2003 № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»». [2, с.1,2] Более того, эта система полностью интегрирована в единое информационное пространство на всей территории России.
Исходя из национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», дальнейшее развитие ГАС «Выборы» в рамках выполнения задач ЦИК России направлено на создание цифровой платформы, которая и станет новой современной версией системы ГАС «Выборы». [3, с.2] Эта цифровая платформа обновленной версии ГАС «Выборы» даст свои положительные результаты в избирательном процессе путем вывода Системы на новый уровень восприятия и доверия среди граждан Российской Федерации.
В своих выступлениях председатель Центральной Избирательной комиссии Элла Панфилова, отмечает: «Все эти годы приоритетом работы ЦИК России являлось оздоровление и развитие самой избирательной системы, очищение процесса выборов от возможных нарушений и фальсификаций, соблюдение принципа открытости, доступности, прозрачности и, как следствие, обеспечения достоверности и легитимности результатов выборов любого уровня». [6]
Тем не менее, немаловажными остаются проблемными вопросы эксплуатации и функционирования ГАС «Выборы» в межвыборный период.
Для изучения, уточнения и формирования целостной картины вышеназванной проблематики, нами было проведено социологическое исследование с привлечением специалистов в данной области из разных регионов Российской Федерации.
На сегодняшний день, начиная с 2017 года, такие специалисты являются государственными гражданскими служащими, исполняющими функциональные обязанности системного администратора Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее по тексту системный администратор ГАС «Выборы».
Они обеспечивают в каждой территориальной избирательной комиссии, а их насчитывается более 3000, автоматизацию трудоемких информационных работ как на всех этапах проведения избирательных кампаний по всем видам выборов и референдумов, так и функционирование ГАС «Выборы» в межвыборный период. [2, с.6]
За все время существования ГАС «Выборы», системные администраторы кроме обеспечения эксплуатации, активно оказывали и оказывают влияние на ход разработки и модернизации ГАС «Выборы». Системные администраторы выступают в роли обратной связи, без которой не может работать и функционировать ни одна Система.
В проведенном нами опросе приняли участие системные администраторы ГАС «Выборы» из 64 регионов РФ, что составило 75 % от общего количества субъектов Российской Федерации. В настоящем исследовании приняли участие 132 респондента с материковой части Российской Федерации и 31 респондент из Крыма и Севастополя. Характерной особенностью исследования стало изучение поднимаемых проблемных вопросов как специалистами, работающими в ГАС «Выборы» с начала ее основания, так и сотрудниками с малым опытом работы в Системе.
Так, в опросе приняли участие 38 % женщин и 62 % мужчин, в возрасте: от 18–35 лет-9,8 %; от 36–50 лет — 58,3 %; от 51–60 лет — 30,7 %; старше 60 лет — 1,2 %. Все респонденты имеют высшее образование. С квалификацией математика, информатика, программист -33,8 %, юристы — 11 %, специалисты другой квалификации — 55,2 %, это такие как, экономисты, инженеры, преподаватели.
Это говорит о том, что специальность «Системный администратор ГАС «Выборы» основана не на узкой специализации, которая связана с программированием, а представляет собой специальность работников государственных структур. Поэтому системные администраторы имеют статус государственного служащего и выполняют свою рабочую деятельность от имени государства.
Среди респондентов стаж работы от года -2,5 %, от 1 до 7 лет -28,2 %, от 7–15 -20,8 %, более 15 лет — 48,5 %. (только материк). С опытом работы в других автоматизированных системах — 27 %. В том числе половина — это системные администраторы Крыма и Севастополя.
А 73 % респондентов не имели опыта работы в автоматизированной системе на момент внедрения ГАС «Выборы» в избирательную систему. Вопрос об опыте работы в других избирательных системах был задан не случайно. Подтверждение этому есть пример развертывания территориально-распределенной системы для автоматизации процессов во время проведения выборов в 2014 году в новых субъектах Российской Федерации. Без специалистов, которые имели бы опыт работы в Автоматизированной системе, добиться функционирования ГАС «Выборы» в сжатые сроки было бы очень затруднительно.
Системные администраторы Крыма и Севастополя приступили к работе в период начала избирательной кампании 2014 года, пройдя обучение и получив сертификат на право эксплуатации КСА ГАС «Выборы». [5, с.37,38]
Имея такой опыт работы в Автоматизированной системе, это существенно облегчило выполнение трудоемких работ по обеспечению функционирования территориального фрагмента Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» на всех этапах проведения избирательной кампаний в законодательные органы новых субъектов Российской Федерации. Выборы в Республике Крым и городе Федерального значения Севастополе прошли в Единый день голосования Российской Федерации во второе воскресенье сентября 2014 года и охватили 27 территориальных и 1205 участковых комиссий Крыма и 4 территориальных и 192 участковых избиркома Севастополя.
Итак, ГАС «Выборы» представляет собой уникальную территориально-распределенную систему общегосударственного уровня, позволяющую комплексно решать задачи организации избирательного процесса на всех его этапах. Анализ поднятых проблемных вопросов, которые затрагивают специфические аспекты функционирования ГАС» Выборы» показал картину неоднозначного мнения по существу поставленных вопросов.
Так, на вопрос: «Облегчило бы работу ГАС «Выборы» по ТИКам в Регистре избирателей, если бы была возможность доступа к единой Базе субъекта РФ, как в паспортном отделе?», 81 % респондентов ответили «Да». Это подтверждает тот факт, что на сегодняшний день выполнение п.2 Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденное Постановлением ЦИК, не выполняется государственными органами на должном уровне. Такое положение дел требует внесения корректировок в отдельные статьи данного документа, в контексте с основными направлениями развития ГАС «Выборы» до 2022 года, в части формирования централизованного регистра участников избирательного процесса с компонентом управления данных качеством и возможностью их обновления.
Немаловажный интерес вызывал вопрос и о сроках обмена информацией между участниками межуровневого взаимодействия, и на вопрос: «Как Вы думаете, если бы в ГАС «Выборы» обмен информацией осуществлялся 1 раз в месяц, а не 1 раз в квартал, то такое положение дел улучшило бы актуальность сведений по избирателям?», большинство респондентов, 67 % ответили «Да». Это подтверждает мнение о том, что применяемые сроки обмена информацией уже устарели и требуют изменений. Таким образом, возникает необходимость внесения поправок в НПА, которые регламентируют эту норму.
Сведения о происходящих событиях с избирателями (смерть, убытие на другое место жительства, получение и замена паспорта гражданина РФ, призыв на воинскую службу (учебу), изменения в адресном хозяйстве, признание судом недееспособности, осуждение и т. д.) предоставляются государственными органами в местные или городские администрации. Они, в свою очередь, передают эту информацию в территориальную избирательную комиссию, которая потом передает системному администратору ГАС «Выборы» для актуализации базы данных подсистемы Регистра избирателей, участников референдума (ПРИУР). К сожалению, качество предоставляемой информации оставляет ждать лучшего. Поэтому, на вопрос: «Если бы была возможность получать сведения об избирателях от государственных органов напрямую, это бы улучшило качество информации и ответственность за предоставляемую информацию?», большинство респондентов, 63,2 %, ответили «Да», «нет» 26,4 %, а 11 % ответили, что и так уже получают такие сведения напрямую. Таким образом, существующий порядок, регламентированный НПА, носит номинальный, теоретический характер, который применяется на практике не в полном соответствии НПА.
На сегодняшний день ГАС «Выборы» переведены в режим подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания восьмого созыва. В связи с этим, был утвержден временный график актуализации базы данных ПРИУР на КСА «ГАС «Выборы». На основании этого графика обмен информацией о событиях, которые происходили с избирателями, предоставляется в ТИК один раз в 2 недели. С целью узнать мнение о возможности применения такого графика на постоянной основе, был поставлен следующий вопрос: «Считаете ли Вы целесообразным применение на постоянной основе временного графика актуализации сведений, который используется при подготовке к проведению выборов ГД РФ восьмого созыва?», на что 40 % респондентов ответили «да», 51 % ответили «нет», а 9 % предложили приемлемые сроки 1 раз в месяц.
Следует отметить, что структура действующей ГАС «Выборы» соответствует структуре избирательной системы Российской Федерации. И на каждом уровне структуры избирательной комиссии установлены комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы». Территориальные избирательные (районные и городские) комиссии осуществляют замыкающее звено в общей схеме КСА ГАС «Выборы». Учитывая тот факт, что системные администраторы — это сотрудники информационных управлений при аппарате избирательной комиссии субъекта, территориально обеспечивают функционирование территориальных фрагментов на уровне ТИК, т. е. территориально это административный район или район города. Таким образом, был задан вопрос: «Должен ли председатель ТИК знать специфику работы ГАС «Выборы»?», на что 80 % респондентов однозначно ответили «Да», 11,7 % ответили «Нет» и 8,6 % предлагают свои варианты ответа, определив при этом одно или несколько подсистем в ГАС «Выборы». Это либо «Кадры», либо «Регистр избирателей», либо «Контроль избирательных фондов».
Такое большое количество ответов с позицией «да», наталкивает на мысль, что системным администраторам очень сложно бывает во взаимоотношениях с председателями территориальных комиссий.
Как уже отмечалось ранее, в 2022 году Цифровая платформа станет основной платформой ГАС «Выборы». Так, в своем выступлении 02.12.2020 на заседании ЦИК России, председатель ЦИК РФ отметила: ««В рамках реализации федерального проекта «Цифровое государственное управление» ЦИК России совместно с Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций и ПАО «Ростелеком» с 2019 года планомерно осуществляют системную работу по разработке Концепции создания Цифровой платформы — новой версии ГАС «Выборы». За текущий год уже реализовано 15 цифровых сервисов для участников избирательного процесса с использованием портала «Госуслуги» и сайта ЦИК России. Все они были успешно апробированы при проведении общероссийского голосования и сентябрьских выборов». [7]
В связи с этим, респондентам было предложено внести свои предложения по оптимизации ГАС «Выборы» в контексте предстоящих нововведений. На что 18,4 % респондентов затруднились ответить, а 45 % высказались, что сегодняшнее положение дел с Государственной автоматизированной системой «Выборы» их устраивает. Лишь 36,6 % предложили свои дополнения, в части детализации отдельных направлений в подсистемах ГАС «Выборы», для учета в дальнейшем при переходе на новую цифровую платформу.
Среди таких предложений:
1. Для обеспечения поддержки Регистра избирателей ГАС «Выборы» в актуальном состоянии, выступить с инициативой, внести изменения в НПА регламентирующие порядок учета избирателей и участников референдума.
2. Закрепить на законодательном уровне особый статус системных администраторов, позволяющий им обеспечивать взаимодействие с органами государственной власти по сбору, систематизации и использованию сведений об избирателях. Тем самым обеспечивать получение актуальных сведений о событиях, происходящих с избирателями без участия районных или городских администраций, с предоставлением возможности работать напрямую с государственными органами, которые располагают такой информацией.
3. Приведение всех справочников адресов, мест рождения, органов учета к единому написанию, что позволит более четко и корректно идентифицировать избирателя.
4. При переходе к централизованному регистру участников избирательного процесса, выступить с предложением сформировать такую Единую Базу данных избирателей, в которой возможен доступ к ней каждого ТИК. Ну, а если по техническим условиям это не представляется возможным, то хотя бы на уровне каждого федерального округа или субъекта.
В целом, проведя анализ материалов исследования, нами сделаны следующие выводы.
- Использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдумов является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме.
- Все этапы модернизации ГАС «Выборы» проводятся в условиях бесперебойного функционирования действующей Системы, как в условиях периода избирательной кампании, так и в условиях межвыборного периода.
- Составной и неотъемлемой частью инфраструктуры Государственной автоматизированной системы «Выборы», кроме разработчиков и работников ФЦИ, избирательных комиссий, также являются и системные администраторы ГАС «Выборы». Они обеспечивают постоянное функционирование всех подсистем Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», в условиях охвата всех комплексов средств автоматизации по всей территории страны.
4. Создание цифровой платформы системы ГАС «Выборы» продиктовано временем. В рамках Цифровой платформы будет сформирован централизованный Регистр участников избирательного процесса с компонентом управления данных качеством и возможностью их обновления.
Литература:
- Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
- Федеральный закон от 10.01.2003 г № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе «Выборы»
- Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 30 октября 2019 г. N 231/1727–7 «Об Основных направлениях развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2022 года» (с изменениями и дополнениями)
- Бельянская А. Б., Воробьев Н. И., Григорьева Е. А. Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (издание второе, переработанное и дополненное) (под ред. Н. И. Воробьева). — Специально для системы ГАРАНТ, 2018 г.
- Воробьев Н. И., Немчанинов А. Л., Очеретько Е. А., Макарцев А. А., Томтосов А. А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». — Специально для системы ГАРАНТ, 2014 г.
- http://www.cikrf.ru/search/index.php?q=232
- http://www.cikrf.ru/search/index.php?q=277
