Цель исследования — раскрыть особенности существующих способов оспаривания решений региональных органов власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и их отличительные признаки. В результате исследования выполнено сопоставление способов оспаривания, позволяющее заинтересованному лицу сделать выбор наиболее перспективного способа защиты своих прав. В статье раскрываются последствия успешного оспаривания, и рассматривается возможность возмещения вреда за счет бюджетной системы субъекта федерации. Научная новизна исследования заключается в оценке способов оспаривания с учетом фактической статистики рассмотрения тарифных споров в разных инстанциях.
The purpose of the study is to reveal the features of the existing methods of challenging the decisions of regional authorities in the field of state regulation of prices (tariffs) and their distinctive features. As a result of the study, a comparison of the methods of challenging was carried out, which allows the interested person to choose the most promising way to protect their rights. The article reveals the consequences of a successful challenge, and considers the possibility of compensation for damage at the expense of the budget of the subject of the federation. The scientific novelty of the research lies in the assessment of the methods of challenging, taking into account the actual statistics of the consideration of tariff disputes in different instances.
Сложность тарифного законодательства, частое его изменение, неясность и противоречивость являются основными причинами возникновения различных споров, связанных с вопросами обоснованности установления цен (тарифов).
При этом наряду с ошибочным толкованием правовых норм отдельные участники рынка регулируемых товаров и услуг, пользуясь несовершенством тарифного законодательства, развивают и реализуют схемы, направленные на получение доходов, превышающих их экономически обоснованный уровень.
Рассмотрение тарифных споров является непростой задачей, осложняющейся не только необходимостью правильного толкования большого количества законов и подзаконных актов, но и необходимостью выполнения экономического анализа достаточно большего массива данных о финансово-хозяйственной деятельности субъектов регулируемой деятельности за период, который в отдельных случаях составляет несколько лет.
Разрешение споров должно быть направленно на обеспечение защиты нарушенных прав любого из участников рынка регулируемых товаров и услуг естественных монополий и недопущение обхода закона с применением внешне законных способов.
Чаще всего итоговой целью спора в сфере государственного регулирования тарифов является пересмотр установленных с нарушением действующего законодательства тарифов.
Большая часть регулируемых в Российской Федерации цен (тарифов) на услуги естественных монополий устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования.
В соответствии с законодательством устанавливаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации тарифы не подлежат пересмотру в течение регулируемого периода, за исключением случаев приведения тарифных решений в соответствие с законодательством Российской Федерации на основании вступившего в законную силу решения суда, решения Федеральной антимонопольной службы, принятого по итогам рассмотрения разногласий или досудебного урегулирования споров, решения Федеральной антимонопольной службы об отмене решения регулирующего органа, принятого им с превышением полномочий (предписания).
С учетом изложенного следует, что досрочный пересмотр тарифов может быть осуществлен только в ограниченных, четко определенных случаях.
Законодательство не предусматривает возможность досрочного пересмотра тарифов установившим его органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в инициативном порядке, как и не предусматривает возможность пересмотра тарифов на основании распоряжения вышестоящего должностного лица либо на основании предписания Прокуратуры.
Основанием для досрочного пересмотра может быть только вступившее в силу решение суда либо соответствующее решение ФАС России.
При этом полномочия по принятию решений в части государственного регулирования тарифов отнесены исключительно к компетенции Центрального аппарата ФАС России, территориальные органы ФАС России такими полномочиями не наделены.
Обязательный досудебный (в том числе претензионный) порядок разрешения споров, связанных с установлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов), законом не предусмотрен.
Осуществляющие регулируемые виды деятельности организации или потребители их услуг вправе выбрать из существующих способов оспаривания изданных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации тарифных решений рассмотрение спора в ФАС России или в судебных инстанциях.
Правила рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), утвержденные постановлением Правительства РФ от 30.04.2018 № 533 (далее — Правила рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий), устанавливают порядок и сроки рассмотрения (урегулирования) в ФАС России следующих споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов) (стандартизированных тарифных ставок, плат, надбавок) в сферах электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также в сфере деятельности субъектов естественных монополий:
а) разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями в отношении регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике;
б) споров, связанных с применением платы за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы, и споров, связанных с установлением платы за технологическое присоединение к сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы;
в) разногласий по вопросам установления цен (тарифов), возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов), органами местного самоуправления, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии;
г) разногласий между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования тарифов;
д) разногласий, возникающих между органами регулирования тарифов и организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, в отношении установленных величин тарифов;
е) досудебных споров, возникающих между органами регулирования тарифов, организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и абонентами при установлении и (или) применении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;
ж) досудебных споров, связанных с установлением и применением регулируемых цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.
В судебном порядке, в зависимости от юридических свойств издаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации тарифных решений, правовые акты могут быть оспорены либо в порядке Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) в арбитражном суде, либо в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) в суде общей юрисдикции.
В арбитражных судах могут быть оспорены тарифные решения, не отвечающие признакам нормативного акта. В частности, к таким решениям относятся приказы об установлении платы за технологическое присоединение по индивидуальному проекту.
Тарифные решения, обладающие признаками нормативного акта, подлежат оспариванию, в зависимости от субъекта федерации, в верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа.
Учитывая, что все приведенные способы оспаривания регламентированы разными законодательными актами, каждый способ имеет существенные отличия, в т. ч. в части требований к участвующим лицам, в части сроков оспаривания, в части исполнения вступившего в силу решения и т. д.
Так, в судебных инстанциях представителями граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций могут выступать оказывающие юридическую помощь лица, имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности. При рассмотрении спора в ФАС России какие-либо ограничения, связанные с квалификацией представителей, участвующих в споре лиц, отсутствуют.
Основанием для рассмотрения спора в ФАС России и арбитражных судах является заявление о рассмотрении спора, поданное заявителем либо уполномоченным им на это лицом в течение 3 месяцев со дня, когда лицо, подающее заявление, узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим в порядке КАС РФ может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Федеральный антимонопольный орган рассматривает споры в течение 90 календарных дней со дня принятия заявления к рассмотрению. Срок рассмотрения может быть продлен на 30 календарных дней. Решение, принятое ФАС России, подлежит обязательному исполнению в течение одного месяца (если в решении не указан иной срок) и может быть обжаловано в судебном порядке. Федеральный антимонопольный орган контролирует исполнение решения, и в случае невыполнения указанного решения в установленный срок привлекает виновных лиц к административной ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Арбитражными судами дело должно быть рассмотрено в разумный срок. В первой инстанции срок рассмотрения не должен превышать шести месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд, при этом срок рассмотрения может быть продлен до девяти месяцев в связи с особой сложностью дела. Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти подлежат немедленному исполнению.
Административные дела в рамках КАС РФ также рассматриваются и разрешаются в разумный срок. В суде первой инстанции дело рассматривается до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам срок может быть продлен на один месяц. Решение суда по административному делу приводится в исполнение после вступления его в законную силу. Суд вправе указать предельные сроки исполнения решения суда в соответствии с характером соответствующих требований.
Рассмотрение досудебных споров и разногласий в ФАС России производится специально созданной комиссией в количестве членов не менее 5 человек. Споры в рамках АПК РФ и КАС РФ в судах первых инстанций рассматриваются судьями единолично. Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются с участием прокурора.
В соответствии с Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий решение ФАС России, вынесенное по итогам рассмотрения спора, подлежит исполнению без изменения других (не указанных в решении) показателей, использованных органом регулирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации при установлении цен (тарифов) (стандартизированных тарифных ставок, плат, надбавок). При исполнении судебных решений органы государственного регулирования тарифов подобными требованиями не ограничены.
С учетом имеющихся особенностей предполагается, что досудебное разрешение споров и разногласий в федеральном антимонопольном органе должно иметь ряд важных преимуществ по сравнению с судебным порядком. Это и более короткие сроки рассмотрения, и специализация рассматривающих спор лиц именно на тарифной тематике, и коллегиальность принятия решений. Не менее важна комплексность полномочий ФАС России по разрешению спорных ситуаций, которые включают контроль исполнения решений и предписаний, а также привлечение к административной ответственности нарушителей тарифного законодательства и лиц, не исполнивших решения и предписания.
Однако, несмотря на перечисленные преимущества количество споров, рассматриваемых ФАС России в порядке Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, значительно меньше в сравнении с тарифными спорами, рассматриваемыми в судебных инстанциях.
Данные обстоятельства могут объясняться следующими причинами.
Правила рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, предусматривают необходимость соблюдения заинтересованными в рассмотрении спора лицами ряда обязательных требований, в том числе по уплате государственной пошлины в размере 120 тыс. руб., и распространяют свое действие только на часть регулируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации видов деятельности.
В тоже время, при несогласии с ценами (тарифами), установленными органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере государственного регулирования тарифов, заинтересованное лицо может обратиться в ФАС России также и в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ) либо инициировать проведение проверочных мероприятий, осуществляемых ФАС России в соответствии с Положением о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.06.2013 № 543 и Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов), утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1088. При этом обратившееся за разрешением спорной ситуации в ФАС России лицо не будет ограничено требованием об обязательном направлении заявления в трехмесячный срок с момента издания обжалуемого тарифного решения и не будет обязано оплачивать государственную пошлину.
Благодаря наличию возможности рассмотрения споров, связанных с тарифными решениями, не только в порядке, утвержденном Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, но и в порядке, установленном Федеральным законом № 59-ФЗ, в период действия процедуры, предусмотренной Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, рассмотрение обращений, связанных с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), поступивших от потребителей услуг, производилось практически только в порядке, установленном Федеральным законом № 59-ФЗ.
При этом, если потребители регулируемых государством товаров и услуг из существующих способов оспаривание все же выбирают обращение в ФАС России, то организации, оказывающие эти услуги, отдают предпочтения в пользу рассмотрения споров в судебных инстанциях, где в большей мере реализуется принцип состязательности сторон.
Существенным фактором, влияющим на выбор способа оспаривания тарифных решений со стороны субъектов государственного регулирования, является наличие возможности выхода ФАС России за предмет заявленного субъектом регулирования спора.
АПК ограничивает суды в праве самостоятельно изменять предмет и основание иска.
В соответствии с КАС суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) только в случаях, прямо определенных данным Кодексом. При этом суд отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.
Правила рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий не ограничивают ФАС России в возможности выхода за пределы требований, изложенных в заявлении. В качестве примера можно привести решение об отказе в удовлетворении требований, указанных в заявлении
АО «Петрозаводские коммунальные системы Тепловые сети (рег. № 35679 от 12.03.2018), исходя из которого заявитель просил ФАС России дополнительно учесть в тарифной выручке 43 295,15 тыс. руб. ФАС России в требованиях отказала полностью, кроме того, проанализировав две не затрагиваемые спором статьи, уменьшила тарифную выручку АО «Петрозаводские коммунальные системы Тепловые сети на 64 173,27 тыс. руб. При рассмотрении заявления о разногласиях в области государственного регулирования цен (тарифов) между АО «Шахтинский завод Гидропривод» и Региональной службой по тарифам Ростовской области (рег. № 21231/19 от 07.02.2019) по вопросу установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год, ФАС России было принято решение об исключении неправомерно учтенных расходов по статье «Амортизация основных средств» за 2015–2018 годы в сумме 13 673,94 тыс. руб. Таким образом, в рамках заявленного спора по тарифу на 2019 год ФАС России был проведен анализ недействующих к моменту рассмотрения спора тарифных решений за 2015–2018 годы.
В итоге по результатам рассмотрения споров положение лиц, обратившихся за рассмотрением споров, ухудшилось.
При этом нормативными актами не регламентировано, в каких именно случаях ФАС России, выйдя за предмет спора, вправе проводить анализ незаявленных к спору показателей, а в каких ограничиться только рассмотрением заявленных требований. Данная правовая неопределенность является основной причиной, склоняющей выбор субъектов государственного регулирования в пользу рассмотрения споров в судебных инстанциях.
Дополнительно необходимо отдельно сказать об особенности оспаривания тарифных решений в регионах Российской Федерации, где созданы конституционные (уставные) суды. В этих субъектах федерации рассмотрение споров, связанных с изданием региональных нормативных правовых актов должно производиться в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации, а не в судах общей юрисдикции.
Как правило, решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации являются окончательными, вступают в законную силу с момента провозглашения.
В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку в указанном случае в соответствии с частями 1, 3 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и на основании законодательства субъекта Российской Федерации рассмотрение этих дел отнесено к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 208 КАС РФ).
Примечательно, что несмотря на указанное постановление Пленума Верховного Суда РФ и требования КАС РФ в отдельных субъектах Российской Федерации (в частности, в Калининградской области), одновременно существовала практика оспаривания нормативно-правовых актов тарифного органа и в областном суде, и в конституционном (уставном) суде субъекта федерации.
Наличие различных способов оспаривания, с одной стороны, позволяет инициатору спора избрать наиболее перспективный способ защиты прав исходя из специфики оспариваемого тарифного решения. С другой стороны, наличие различных способов оспаривания приводит к формированию разных, порой противоположных, практик применения и без того достаточно сложного законодательства в сфере государственного регулирования тарифов.
В тоже время последствия успешного оспаривания тарифного решения могут существенным образом затронуть интересы неопределенного круга лиц, так как признание незаконным тарифного решения всегда влечет за собой экономические последствия для потребителей, регулируемой организации и/или бюджета субъекта федерации.
Принятие завышенного тарифа нарушает права потребителей. Утверждение заниженного тарифа нарушает права регулируемой организации, поскольку такой тариф не обеспечивает ей полного возмещения экономически обоснованных затрат на оказание регулируемой услуги и влечет за собой возникновение убытков.
Согласно пункту 4 Постановления Пленума ВС РФ от 27.12.2016 № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена», споры об оплате ресурса за соответствующий период регулирования, в том числе за время, предшествующее вступлению в законную силу решения суда, которым признан недействующим нормативный правовой акт, подлежат рассмотрению исходя из регулируемой цены, установленной заменяющим нормативным правовым актом. Однако далеко не всегда существует возможность для издания замещающего нормативного акта либо даже его издание не всегда может привести к полному восстановлению всех нарушенных прав и законных интересов участников спора.
На основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Учитывая весомость последствий, связанных с признанием тарифных решений недействительными (недействующими, незаконными), является важным не только совершенствование мер, направленных на обеспечение законности принимаемых тарифных решений, но и совершенствование процедур по их оспариванию, направленных на обеспечение объективного и справедливого рассмотрения споров, снижение риска вынесения ошибочных решений.
Литература:
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ//Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — ст. 3012.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ//Собрание законодательства РФ. — 2015. № 10. — ст. 1391.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 № 51-ФЗ//Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 32. — ст. 3301.
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации//Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 1. — ст. 1.
- Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. — 2006, № 19. — ст. 2060.
- Постановление Правительства РФ от 30.04.2018 № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. N 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. — 2018. № 19. — ст. 2755.
- Постановление Правительства РФ от 27.06.2013 № 543 «О государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), а также изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 27. — ст. 3602.
- Уставный закон Калининградской области от 02.10.2000 № 247 «Об Уставном Суде Калининградской области»//Дмитрия Донского 1. — 2000. — № 83, 86, 89.
- Электронная база решений и правовых актов Федеральной антимонопольной службы// br.fas.gov.ru.
- Банк решений «Электронное правосудие»//ras.arbitr.ru.
