В коммунальном комплексе России функционируют предприятия разнообразных конфигураций собственности, обеспечивающие предоставление коммунальных услуг и поставку достаточных для этого ресурсов в жилищный сектор, учреждениям бюджетной сферы и коммерческий сектор. Такими коммунальными услугами являются отопление, холодное и горячее водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, канализация.
Подавляющее большинство предприятий водоснабжения и водоотведения, как государственных, так и муниципальных, существует в организационно-правовой форме унитарных предприятий. Это означает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается государственному унитарному предприятию водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) на праве хозяйственного ведения.
Хозяйственное ведение — это особенная разновидность прав по распоряжению имуществом, которую владелец перенаправляет созданному унитарному предприятию. Таким образом, формируется особая разновидность вещных прав, которая имеется только в российском законодательстве. Эти вещные права делегируются юридическим лицам для управления и любого другого применения имущества владельца. Схема хозяйственного ведения предоставлена в рис.1
Рис. 1. Хозяйственное ведение
При планово-регулируемой экономике государство, как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии прямо хозяйствовать с присущими ему объектами и одновременно не желая лишиться на них право собственности, справедливо было вынуждено включать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица — учреждения и предприятия, фиксируя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве. Именно так появилось «право полного хозяйственного ведения», специализированное для производственных предприятий, и более узкое «право оперативного управления» — для бюджетных и аналогичных им учреждений. Схема оперативного управления предоставлена в рис. 2
Рис. 2. Оперативное управление
Согласно статье 294 ГК РФ, право хозяйственного ведения — это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом владельца в границах, установленных законом или иными правовыми актами. Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выходит из фактического обладания владельца учредителя и начисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не имеет возможности исполнять в отношении этого имущества правомочия владения и пользования.
Основное отличие прав хозяйственного ведения и оперативного управления состоит в содержании и «объеме» правомочий, которые предприятия получают от собственника на закрепленное за ними имущество.
В условиях развития рыночных отношений и появления частного сектора экономики установка таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов не собственников, показали свои явные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования.
Один из основных минусов состоит в имеющихся у таких организаций внушительных возможностях злоупотребления данной им владельцем финансовой свободой. Финансовая свобода применяется не всегда в интересах владельца и даже не в интересах самой организации, а с целью передачи имущества организации в частный сектор на условиях, ущемляющих интересы владельца этого имущества.
Из анализа юридического статуса унитарных предприятий, функционирующих в жилищно-коммунальном комплексе, возможно предоставить следующие выводы, предоставленные на схеме рис. 3.
Рис. 3. Выводы из анализа юридического статуса унитарных предприятий
К перечисленным рис. 3. проблемам, наиболее специфическими для муниципальных унитарных предприятий и препятствующим их эффективной работе в условиях сложившихся рыночных отношений, следует отметить также проблему неэффективности системы управления предприятием, обусловленную:
- В деятельности предприятия отсутствуют долгосрочные стратегии;
- Невысокий уровень квалификации персонала. Отсутствует трудовая мотивация работников, следовательно, падает престиж рабочих в инженерно-технических профессиях;
- Неэффективность управления издержками производства и финансового менеджмента;
- Низкий уровень ответственности руководящего звена предприятий перед учредителями за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также финансово-хозяйственные результаты деятельности предприятия;
- Необеспеченностью единства предприятия как имущественного комплекса, что снижает его инвестиционную привлекательность;
- Отсутствует достоверная информации о финансово-экономическом состоянии предприятия у руководителей предприятия, возможных инвесторов и кредиторов, а также органов исполнительной власти.
В связи с этим перед муниципалитетом и государством в целом стоит задача ликвидации или реорганизации унитарных предприятий и как результат-создания эффективных рыночных механизмов управления коммунальным комплексом. Но решить эту задачу невозможно без внедрения договорных связей и настоящей коммерциализации предприятий коммунального комплекса.
Во многих муниципальных образований Российской Федерации уже выполнен переход на договорные отношения между предприятиями водоснабжения и администрациями муниципальных образований. Как правило, заключению договоров предшествовала смена организационно-правовой формы коммунального предприятия.
К договорам, на основании которых есть возможность передачи прав по управлению объектами, относятся:
– Договор доверительного управления имуществом (глава 53 ГК РФ);
– Договор управления имуществом (глава 39 ГК РФ);
– Концессионные соглашения (Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115 ФЗ «О концессионных соглашениях»;
– Договор аренды зданий и сооружений (глава 34, параграф 4 ГК РФ).
Договор доверительного управления имуществом дает возможность осуществления правомочия владельца в отношении переданного имущества, не имея права собственности на это имущество и действующий не в своих интересах, а в интересах учредителя управления, но от своего имени.
Учредителем доверительного управления может являться любой владелец имущества. Договор доверительного управления относится к срочным договорам и возможно заключение на срок не более 5 лет. По истечении 5 лет, по общему правилу имущество, переданное в доверительное управление, подлежит возврату учредителю управления.
Договор доверительного управления позволяет наглядно разделяет обязанности собственника и обязанности доверительного управляющего, создает условия для конкуренции в сфере управления коммунальной инфраструктурой, а также дает финансовые стимулы эффективного управления ею. Но договор доверительного управления имеет недостатки, затрудняющие его использование в коммунальном комплексе.
В соответствии с ГК РФ, передача недвижимости в доверительное управление должна быть оформлена согласно договора продажи недвижимого имущества. При передаче в доверительное управление имущественного комплекса необходимы акт инвентаризации имущества, бухгалтерский баланс, заключение самостоятельного аудитора о составе и стоимости имущества предприятия и перечень всех его долгов.
Основные особенности договоров доверительного управления — сравнительно короткий срок действия и невозможность переложить на доверительного управляющего инвестиционные риски по модернизации и созданию нового имущества.
Участники доверительного управления имуществом показаны на рис. 4.
Рис. 4. Участники доверительного управления имуществом
Согласно договору управления имуществом, муниципальное образование дает свое имущество управляющей организации, которая обязуется реализовать управление этим имуществом с синхронным проведением его модернизации на оговоренных сторонами условиях. Работа управляющей компании выполняется за оговоренное ранее вознаграждение. Управляющая компания принимает на себя ответственность за работоспособность переданных ей в управление главных фондов. В то же время ответственность за их модернизацию и восстановление она может принять на себя только в границах, выделенных ей для этих целей владельцем ресурсов. Таким образом, соглашение на управление не возлагает на частного оператора инвестиционных обязательств. Более того, соглашение очень похоже на подрядный договор.
Необходимо отметить, что при такой системе имущественных отношений данное в управление имущество невозможно изъять за долги управляющей компании.
При заключении договора владелец определяет цели и задачи управления переданным имуществом. Пути достижения назначенных целей управляющие организации выбирают самостоятельно, утверждая у собственника программу управления имуществом на срок действия договора.
Договорные отношения при управлении имуществом показаны на рис. 5.
Рис. 5. Договорные отношения при управлении имуществом
Концессионные соглашения — это один из популярных способов установления отношений между общественной властью и частными инвесторами. Сущность концессионных соглашений заключается в передаче частному оператору как обязательств по обеспечению заданной концессионным договором деятельности на переданном в концессию имуществе, а также ответственности за модернизацию и развитие этого имущества, включая новое строительство.
Схема взаимоотношений сторон показана на рис. 6.
Рис. 6. Схема взаимоотношений сторон при концессионном соглашении
Осуществление договоров аренды и управления городским имуществом подробна регламентирована гражданским законодательством и частично опробована на практике. Согласно ГК РФ, базовая идея арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов остается на владельце и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание.
В общем случае, арендная плата может вводиться не только в денежной форме, но и в виде возложения на арендатора обязанностей по улучшению арендуемого имущества.
В настоящее время, для бизнеса сформировано удобное законодательство, в том числе хорошо усовершенствована концессионная нормативная база.
В регионах России проведена оценка производительности коммунальных предприятий, по результатам которой все предприятия, признанные неэффективными, будут переданы в концессию.
Кроме гарантированного спроса сферы ЖКХ есть еще одна причина- государство, которое для создания этой стабильности сегодня делает все возможное. В период финансовой нестабильности бизнесу, работающему в ЖКХ, оказывается особенная поддержка: запускается субсидирование процентной ставки по кредитам на проекты в ЖКХ, построены механизмы прямого софинансирования модернизации инфраструктуры в малых городах.
Концессионное законодательство усовершенствовано таким образом, что все концессионные соглашения должны соответствовать целевым показателям для инвесторов. Перед частным бизнесом стоит задача по усовершенствованию технологичности процесса, в том числе через модернизацию коммунальной инфраструктуры, за счет которого качество коммунальных услуг для конечных покупателей будет повышаться при постоянной стоимости. Таким образом, передача коммунальных объектов в концессию решит сразу две большие задачи — обеспечить жителей качественными коммунальными услугами, не увеличивая их стоимость, и реализовать финансовый потенциал коммунальной сферы.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) / Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301
- Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 N 115-ФЗ (последняя редакция)
- Мартусевич, Р. А. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве / Р. А. Мартусевич, С. Б. Сиваев, Д. Ю. Хомченко. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. — 240 с.
