Прокурорская проверка как основа прокурорского надзора в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах



Статья посвящена обзору отдельных аспектов прокурорской проверки, выступающей главным инструментом прокурорского надзора в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах: научной обоснованности, упорядоченности и разнообразию ее видов.

Ключевые слова: прокурорская проверка, элементы и виды прокурорской проверки.

Полномочия прокурора в сфере надзора обычно регламентированы большим количеством нормативных и подзаконных актов, что усложняет ситуацию. Организационные аспекты прокурорской деятельности наиболее эффективно реализуются в рамках прокурорских проверок. Кроме соответствующих положений закона, прокуроры при осуществлении своей деятельности используют собственный опыт практической деятельности и тот, что был аккумулирован коллегами. Естественно, направление прокурорского надзора, предопределяемое сферой жизнедеятельности и типом общественных отношений, внутри которых осуществляют свои полномочия прокуроры, устанавливают особенности деятельности. При этом нельзя отрицать наличие общих подходов и приемов, которые необходимо использовать при разработке и использовании методики проведения прокурорской проверки как раз для нивелирования субъективизма и определенного застоя, свойственного однотипному виду деятельности.

Разработка научно обоснованного подхода к проведению проверок также строится с учетом сочетания общих черт этого способа использования правовых средств прокурора и отличительных особенностей, свойственных предмету исследования. Сказанное позволяет сделать вывод о возможности и даже необходимости создания единообразной базы для проведения проверок, которая получила название «методика» и (или) «тактика» [3], устанавливающей наиболее важные аспекты рассматриваемой процедуры, соблюдение которых гарантирует законность, полноту и в итоге эффективность всего мероприятия в рамках надзорной деятельности.

Дифференцирование тактики и методики в качестве средств прокурорского надзора ученые проводят различными путями. Есть версия, согласно которой тактика отвечает за организационную составляющую проверки, а методика — за субъективную деятельность прокурора [11]. Другое описание соотношения указанных категорий сводится к следующему утверждению: «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т. д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора» [13]. Сказанное позволяет сделать вывод о том, что и тактика, и методика отражают сущностные моменты, включенные в общие условия проведения проверки, а потому, их разделение носит условный характер.

Традиционно к тактике относят: «образ действия, линию поведения, совокупность приемов и способов» [8], а к методике «совокупность приемов и методов, алгоритм или процедуру действий» [8]. Таким образом, речь идет действительно об однородных явлениях, описываемых в недрах разных наук: военного дела и обычных гуманитарных либо естественных. Исходя из специфики дисциплины «прокурорский надзор», методика относится к первичному инструменту в проведении проверки, так как представляет собой готовый свод правил и последовательность выполнения действий, призванный обеспечить качество прокурорской деятельности. Подготавливаемые специально для разных видов проверок методики, имеют, обычно общую схему (или тот самый алгоритм), отвечающий критерию единообразия поведения прокуроров в разных регионах. К числу основных принципов, в соответствии с которыми должны разрабатываться и использоваться методические рекомендации, принято относить, в частности, принципы законности, эффективности, научности, этичности [2].

Специальная юридическая литература описывает типичные структурные элементы методики проведения прокурорской проверки, встречающиеся практически во всех видах рекомендательных документов:

– цели и задачи прокурорской проверки;

– объекты и предмет прокурорской проверки;

– совокупность законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверке;

– источники информации о нарушении закона;

– типичные нарушения, допускаемые на практике при исполнении закона;

– этапы (стадии) прокурорской проверки;

– круг вопросов, на которые следует ответить при проведении проверки;

– полномочия прокурора при проведении проверки;

– особенности взаимодействия со специалистами и контролирующими органами;

– рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов [9].

Например, «Методические рекомендации по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства» [1] Отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Тамбовской области, содержат разделы:

1. Организация и методика проведения прокурорских проверок исполнения законодательства о налогах и сборах. Здесь определяются цели, задачи, указываются основные инструменты и этапы проведения проверок.
2. Вопросы межведомственного взаимодействия по налоговым вопросам, правовое и информационное и программное обеспечение деятельности инспекций ФНС России различных уровней.
3. Типичные нарушения законодательства о налогах и сборах и меры прокурорского реагирования. Широкий спектр наиболее распространенных примеров нарушения законодательства, сгруппированных по сходным признакам, с рекомендациями по наиболее предпочтительным приемам выявления подобных случаев и противостояния им средствами прокурорского реагирования.
4. Список нормативных правовых актов.

Таким образом, наглядно представлены необходимые структурные элементы проверки, обеспечивающие методически выверенный подход к ее проведению.

Научная литература [4,5,10] предлагает различные виды классификаций прокурорских проверок в порядке систематизации и учета их существенных свойств. Так, в зависимости от предмета приято классифицировать на: осуществляемые в рамках одного направления деятельности и комплексные. Под комплексными понимаются проверки, проводимые для достижения целей и решения задач, стоящих перед прокурорами, осуществляющими деятельность в двух и более направлениях [5]. С позиции заявленной классификации в области прокурорского надзора в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах приняты оба варианта.

В тоже время стоит отметить, что в силу специфики, объема документации, сокращенных сроков надзорных проверок и других объективных и субъективных причин комплексные проверки, охватывающие полностью весь объем работы проверяемого органа по оценке состояния законности в экономической (в том числе налоговой) сфере, зачастую малоэффективны [10]. В связи с этим прокурорам обычно рекомендуется на системной основе проводить узкие, предметные проверки, позволяющие выявить конкретные нарушения и принять адекватные меры прокурорского реагирования, основной целью которых является реальное поступление налоговых платежей в соответствующий уровень бюджета и обеспечение при этом законных прав налогоплательщиков.

Каждый прокурор на подведомственной территории самостоятельно определяет приоритетные направления надзора за исполнением налогового законодательства в определенный временной период исходя из состояния дел в налоговой сфере. Вместе с тем, есть несколько проблем, которые являются общими для всех регионов, требуют особого внимания прокуроров и активизации их деятельности по определенным направлениям, к которым можно отнести следующие: соответствие федеральному законодательству правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области налогов и сборов; своевременность и полнота взыскания налоговыми органами налоговой задолженности по результатам проведенных налоговых проверок (ст. 46–48 НК РФ); исполнение законодательства о принудительном взыскании налоговой задолженности службой судебных приставов; исполнение законодательства о взыскании страховых взносов должностными лицами Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования [10].

В зависимости от круга участников проверки могут подразделяться на проводимые: единолично прокурором; группой прокуроров; прокурором (прокурорами) с участием специалистов [5]. Первая разновидность отличается простотой организационных деятельности, так как все вопросы и этапы выполняются одним человеком, а методические рекомендации охватывают поступательное линейное движение. Варианты второго и третьего типов содержат не только значительно большую организационную составляющую, но и включают процессы обеспечения взаимодействия между субъектами проведения проверки. Привлечение к участию в проверке специалистов делает необходимым разработку рекомендаций, которые обеспечат не только своевременное, но и наиболее объективное и обоснованное решение. Проведение прокурорских проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах часто предполагает использование специальных знаний, а, потому, и участие специалистов. Согласно абзацу 3 п. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а так же п. 1.6. Приказа Генерального прокурора N 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» в процессе проверки в рамках надзора за исполнением законов прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц, в том числе и выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Например, деятельность специалиста в данной области поверки может носить характер консультации или содействия прокурору, оказания ему различной технической помощи в случае непосредственной работы с документами бухгалтерской отчетности.

В зависимости от инициатора проведения проверки они могут быть плановыми и внеплановыми [6]. Ежегодный Сводный план проверок составляется Генеральной прокуратурой и размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры. Решение о внеплановой проверке принимается территориальным прокурором только в определенных случаях: если есть угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, либо причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также в случае угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Наиболее распространенные ситуации внеплановых проверок — по жалобам о нарушении прав. Например, при необоснованном принятии решения налоговыми органами о применении мер принудительного исполнения обязанности по уплате налога (на основании ст. 47 НК РФ). Информацию о подобного рода нарушениях прокурор может почерпнуть как из конкретных жалоб налогоплательщиков, адресованных в прокуратуру, так и путем изучения сообщений и публикаций в СМИ и сети «Интернет», статистической отчетности налоговых органов и др. Для поддержания прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли на должном уровне рекомендовано ежемесячно проверять исполнение закона при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о налоговых преступлениях, законность и обоснованность принятых по ним процессуальных решений; требовать своевременного проведения налоговыми органами и органами налоговой полиция сверок переданных и поступивших материалов [12].

В зависимости от целей проверки она может относиться к категории документарной или выездной. Первый вариант предполагает изучение документов проверяемого, находящихся в доступе органа государственного контроля (надзора), а также затребованных у проверяемого копий документов. Выездные мероприятия проводятся только тогда, когда выявить необходимую информацию путем документальной проверки не представляется возможным. Например, выездные проверки могут выявить причину системных нарушений в налоговом органе [7]. Так, именно на месте, получается установить формальное отношение сотрудников налоговой службы к обязанностям по принятию мер к отслеживанию фактически уплаченных налогов и несвоевременное сообщение об этом судебным приставам. В результате сохраняется избыточная загруженность последних, и нередко появляется двойная выплата одного и того же налога — добровольная и принудительная.

Обобщая сказанное, можно сделать ряд выводов.

1. Прокурорская проверка относится к наиболее выигрышному способу осуществления прокурорского надзора, сочетая в себе как индивидуализированные навыки прокурора в поиске и анализе информации о состоянии законности в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах, так и универсальные инструменты, полученные в результате обобщения многолетнего опыта большого числа сотрудников в разных регионах РФ.
2. Научно обоснованный и методически упорядоченный механизм проведения прокурорской проверки гарантирует законность и высокую степень эффективности при реализации прокурорского надзора в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах, позволяет выявить системные нарушения и их причины.
3. Разнообразие видов прокурорских проверок создает благоприятные условия для маневров в рамках прокурорского надзора в сфере соблюдения законодательства о налогах и сборах, позволяя выбирать наиболее подходящие к той или иной сложившейся ситуации.

Литература:

1. «Методические рекомендации по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства». Отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Тамбовской области. Тамбов. 2019.
2. Барсегова Э. Л. Особенности организации и методики прокурорского надзора // Вестник науки и образования. 2019. № 10–4 (64). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-organizatsii-i-metodiki-prokurorskogo-nadzora (дата обращения: 13.08.2021).
3. Кириллова Н. П. Прокурорский надзор: учеб. и практикум. М.: Юрайт, 2016.
4. Курс прокурорского надзора / Под ред. В. И. Баскова. — М., 2000.
5. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учеб. пособие / под общ. ред. О. Н. Коршуновой. — Санкт-Петербург: С.-Петерб. юрид. ин-т (фил.) Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2014.
6. Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 1: практич. пособие / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2015.
7. Прокуратурой области проанализировано состояние законности и результаты надзорной деятельности за исполнением законодательства о налогах и сборах в истекшем периоде 2019 года. Официальный сайт прокуратуры РФ [Электронный ресурс] URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/regionalnews/news-1687948/
8. Словарь русского языка: В 4-х т. / РАН, Ин-т лингвистич. исследований; Под ред. А. П. Евгеньевой. — 4-е изд., стер. — М.: Рус. яз.; Полиграфресурсы, 1999. [Электронный ресурс] URL: http://feb-web.ru/feb/mas/mas-abc/19/ma433526.htm?cmd=0&istext=1 (дата обращения: 21.08.2021).
9. Смирнов А. Ф. К вопросу о методике и тактике прокурорской проверки // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2019. № 8 (60). [Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-metodike-i-taktike-prokurorskoy-proverki (дата обращения: 28.08.2021).
10. Титова В. Н. Прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства: учеб. пособие / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2016.
11. Шинд В. И. О соотношении методики и тактики прокурорского надзора // Вопросы теории законности прокурорского надзора: сб. статей. М., 1994.
12. Щербаков A. M. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учеб. Пособие; Краснояр. гос. ун-т.- Красноярск: РУМЦ ЮО, 2005.
13. Ястребов В. Б., Григоренко В. Н., Рябцев В. П., Чернова К. Т. Проблемы тактики общенадзорной деятельности прокуратуры // Вопросы борьбы с преступностью: сб. статей. Вып.45. М.,1987.