Статья посвящена теоретическому анализу организации и деятельности органов исполнительной власти в законодательном процессе, в частности рассмотрены общетеоретические подходы к формам правотворчества, раскрываются основные принципы правотворчества органов исполнительной власти, дается авторское определение понятия правотворчества органов исполнительной власти.
Ключевые слова: исполнительная власть, правотворчество, принципы, Правительство России, государственная власть.
Потребность теоретико-правового анализа порядка осуществления правотворчества органов исполнительной власти в России, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер взаимодействия между органами исполнительной власти с позиции управленческого подхода, анализ проблем правотворческого процесса в недрах исполнительной власти и пути их преодоления через совершенствование вопросов правотворчества, а также совершенствование правоотношений государственных органов во взаимодействии друг с другом.
В научных публикациях понятию «правотворчество органов исполнительной власти» нечасто уделяется должное внимание как самостоятельному объекту исследования. Так как «правотворчество органов исполнительной власти» в науке более связывается с «процессом принятия правовых актов уполномоченными на то субъектами входящих в исполнительную ветвь власти», это определило фокус смещения с понятия «правотворчества» на изучение и анализ понятий «государственного органа», «органа государственной власти» и «исполнительный органа государственной власти», которые разрабатываются в основном в учебной литературе и в справочных изданиях.
Важную роль для научного определения понятия «исполнительный орган государственной власти» играет официальная юридическая доктрина. В частности, по рассматриваемому вопросу высказывался Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 29 мая 1997 года «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» [1]. Исходя из названного решения, в государственном аппарате имеются как органы государственной власти, так и иные государственные органы, не обладающие властными полномочиями. Как отмечает в связи с этим П. Г. Щекочихин, властность предполагает право принимать правовые акты внешнего действия (т. е. акты, адресованные частным лицам — субъектам, не входящим в состав государственного аппарата).
Исходя из приведенной правовой позиции, которая представляется весьма здравой, можно сформулировать понятие правотворческой деятельность органов исполнительной власти — как способность и реальную возможность издавать (принимать) правовые акты внешнего действия. Обладание государственной властью не является признаком любого государственного органа. Последний может лишь обеспечивать деятельность других государственных органов (как, например, Аппарат Правительства Российской Федерации) или должностных лиц (как, например, Администрация Президента Российской Федерации), формально не имея властных полномочий, но и не лишаясь при этом характера государственного органа.
Орган же государственной власти можно определить достаточно коротко — как государственный орган, наделенный полномочиями по изданию (принятию) правовых актов внешнего действия. Под государственными органами осуществляющими правотворчество в субъектах РФ, в свою очередь, можно предложить понимать субъектов конституционного права, учреждаемых государством (или субъектом федерации) для осуществления правотворческих функций и наделенных собственной правотворческой компетенцией.
Как следует из выше предложенного нами понятия, деятельность исполнительной власти в субъектах РФ всегда связана с реализацией правотворческой функции, реализация которой происходит в процессе, называемом правотворческим.
Теоретическое понимания процесса правотворчества органов исполнительной власти связано с особой значимостью государственной работы органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств), а также региональных органов исполнительной власти. При этом такая работа основываться на должных, эффективных принципах, максимально прагматических и рациональных, при этом неидеологизированных. Учитывая данные принципы правотворчества, правительство может избежать многих ошибок правотворчества, уменьшить вероятность формирования неэффективных правовых норм, поспособствовать росту правовой культуры населения и юридических лиц. Поэтому не останавливаясь сейчас подробно на принципах правотворчества органов исполнительной власти России и субъектов РФ, отмечу, что по мнению конституционалистов особенности принципов правотворчества находят свое воплощение в том, что «они отражают правотворческие действия исполнительной власти, апробируются практической составляющей и объясняются теоретическими подходами часто как некий идеал конституционно-правового решения, к достижению которого следует стремиться, используя правовые средства»» [2, c. 12]. Конституционно-правовые принципы правотворчества органов исполнительной власти играют первостепенную роль потому, что они являются началом любых действий, отправным пунктом принятия правовых актов и углубления знания об изучаемом конституционно-правовом действии в процессе принятии подзаконных актов. «Следование принципам помогает исполнительной власти избегать ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения. Кроме того, принципы позволяют придать правовому регулированию научность и значительно повысить его результативность [3, c. 11–13].
Как правило, под принципом понимают некую основополагающую идею, лежащую в основе исследуемого предмета. Применительно к правотворческому процесс в органах исполнительной власти можно сказать, что принципы — это основополагающие идеи, отражающие наиболее общие характеристики общественных отношений, связанных с внесением, рассмотрением, принятием, подписанием и обнародованием правовых актов.
По нашему мнению, правотворческий процессу органов исполнительной власти, реализуемый как федеральном, так и региональном уровнях органами исполнительной власти, как особому виду правотворчества свойственны общие принципы: научность, профессионализм, законность, демократизм, гласность, своевременность.
Правотворческий процесс органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне реализуется в разнообразных формах. Итогом правотворческого процесса становятся правовые нормы, облеченные в форму подзаконных правовых актов, чем подчеркивается важность исследуемого процесса для правового демократического государства, фундаментальным признаком которого выступает верховенство права и закона.
Несмотря на то, что Российская Федерация, как правовое государство, характеризуется наличием правотворческого процесса, как на федеральном, так и региональных уровнях с ним связано немало правовых проблем. Так, до настоящего времени отечественная правовая наука и практика не выработали единого определения понятия «правотворческий процесс» на разных уровнях исполнительной ветви власти.
Одни авторы сводят форму реализации правотворческого процесса к совокупности отношений и действий, реализуемых в деятельности исполнительного органа власти или Правительства РФ, который имеет исключительное право на осуществление исполнительной власти [4, c.78].
Другие через выделение стадий правотворческого процесса Правительством РФ и региональными правительствами, рассматривают его в качестве разработки, принятия, издания и вступления в силу подзаконных правовых актов [5, c. 65].
По мнению третьих, правотворческий процесс реализуется в разнообразных формах «конституционно установленных рядов последовательно сменяющих друг друга стадий» [6, c. 54].
Четвертые уделяют внимание непосредственно понятиюправотворчества органов исполнительной власти, «рассматривают формы правотворческого процесса в качестве определенного законодательством порядка осуществления законодательной деятельности на федеральном и региональном уровне, постоянно и последовательно повторяющегося во взаимосвязи его элементов» [7, c. 8].
В учебнике по конституционному праву Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина даётся довольно ёмкое определение форм правотворчества исполнительной власти: «Подзаконные акты исполнительной власти принимаются в особом порядке, который реализуется в правотворческом процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется правотворческая деятельность» [8, c. 204].
Таким образом, они тоже никак не выводят формы правотворческой деятельности исполнительной власти за рамки данной власти. Васильев Р. Ф., говоря о сути правотворческого процесса даёт следующие определение: «Правотворческий процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание правовых актов» [9, c. 53].
Проанализировав все имеющиеся в литературе точки зрения, можно прийти к выводу, что в настоящее время в российской правовой науке сформировались, как минимум два подхода к определению понятия «правотворчества органа исполнительной власти» — узкий и широкий.
Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно сделать вывод, что под правотворчеством органа исполнительной власти в юридической литературе понимается сам законодательный процесс, который представляет собой деятельность определенных: законодательством субъектов, связанная с реализацией права законодательной инициативы, обсуждением, в том числе с привлечением общественности, принятием, подписанием и официальным опубликованием, изменением и отменой правовых актов.
Приходится согласиться с учеными-юристами, а не с законодателем, поскольку на сегодняшний день необходимо более четкое и ясное понимание и понятие законодательного процесса как особого вида государственно-властной деятельности. Помимо этого, необходимо внести в законодательство ряд других конкретизирующих норм. Требуется не только упорядочение законодательного массива, но и обновленного терминологического и технического аппарата, который был бы способен выстроить более прочную и адекватную структуру законодательного процесса. Начать нужно, конечно же с самого понятия, основных его институтов, принципов, норм, и только потом заниматься отраслевым и точечным исправлением и дополнением закона.
Правотворческий процесс органов исполнительной власти пока является формирующимся институтом конституционного права, который пока не имеет чётких законодательный пределов. На мой взгляд, необходимо повышать престиж, значимость парламента в глазах общества и государства. Отделять правотворческий процесс от иных форм законотворческой деятельности. Повышение статуса исполнительных органа в РФ сможет приблизить нас к исполнению принципа разделения властей.
Литература:
- Определение Конституционного Суда РФ от 29.05.1997 № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1997. № 22. Ст. 2664.
- Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин.
- Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы Президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство, 2018. № 1. С.11–13.;
- Безруков А. В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015. С. 78
- Краснов Ю. К., Надвикова В. В., Шкатулла В. И. Юридическая техника: учебник. М., 2014. С. 65.
- Пискунова Е. А. Понятие законодательного процесса в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 54
- Особенности законодательного процесса в Российской Федерации: учебное пособие / авт.-сост.: С. Ш. Маринова, И. А. Кандрина; Средне-Волжский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). — Саранск: Издатель Афанасьев В. С., 2018. С. 8
- Конституционное право РФ под ред. Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина. М. 2003 г. С. 204.
- Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. М. Юриспруденция. 2000. С 53.
