В парламентах мировых государств законотворческий процесс – весьма сложная и трудоемкая деятельность по производству и воспроизводству законов, формированию правового поля для всех сфер жизнедеятельности общества, населения [1, с.117].
Оптимизация законотворческого процесса и, в первую очередь, деятельности по выработке и принятию качественных законодательных актов приобретает особое значение не только в Российской Федерации, но и за рубежом.
Законотворческий процесс в зарубежных странах четко регламентирован. Причем данное условие касается не только самой процедуры, но и формы законодательных актов. Законотворчество за рубежом протекает в различных политических системах, имеет особую форму выражения, как процесс имеет свои процедурные особенности, которые четко закреплены в конституциях, законах, регламентах парламентов. В этом процессе все же есть идентичные или схожие действия законодателей, правила, принципы нормы и соответствующие им технологии и парламентские процедуры.
Субъектами права законодательной инициативы в большинстве зарубежных стран являются: глава государства, правительство, федеральные исполнительные ведомства, депутаты парламента, комитеты палат. Основное сосредоточение функций по осуществлению законодательной инициативы принадлежит в большинстве своем правительству, хотя «на бумаге», юридически принадлежит депутатам парламента. Как утверждает Романов А.Г., «наиболее перспективной, демократической и эффективной системой законотворчества является парламентская система и парламентаризм как принцип организации законодательной власти» [1, с.117-118]. С ним можно согласиться частично, так как данную систему организации законодательной власти можно применять в России, так как эта система более ответственна перед населением за принятие законов. В то же время, основным фактором для критики служат отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти в связи с тем, что она дает исполнительной власти большие полномочия.
Например, во Франции законодательная инициатива принадлежит только «Премьер-министру и членам Парламента» [2, с.55]. Как утверждал Ф.Ардан, что до 2008 г. преобладал строгий правительственный контроль над всем законодательным процессом, протекающим в Парламенте Франции [3, с.7]. Но в 2008 г. (23 июля), в результате принятия проекта поправок к Конституции на Конгрессе Палат Парламента возросло значение Парламента Франции, путем предоставления ему новых компетенций по отношению к Правительству, а также установление определенного равновесия в отношениях Парламента с другими органами государственной власти [4, с.4-5].
В конституционно-правовой системе Французской республики законодательной инициативой подразумевается право внесения акта, который после принятия становится законом[5, с.509-510].
Правительство Франции имеет право вносить в Парламент законодательные инициативы в форме законопроектов в отличие от депутатов, которые вносят их в форме законодательных предложений, и которые ограничены двумя условиями:
во-первых, данное законопредложение должно отвечать определенным вопросам, строго отнесенных к компетенции Парламента Франции;
во-вторых, оно не должно затрагивать изменение в большую или в меньшую сторону государственных ресурсов.
Как пишет в своей работе Ф. Ардан, что «Ст. 40 (Конституции Французской республики. – прим.авт.) значительно ограничивает инициативу парламентариев» [3, с.115], соответственно из-за того, что нет такого большого количества законов, которые не потребовали бы изменение сметы расходов, и действует также в отношении тех поправок, которые вносятся в парламент во время обсуждения будущих законов. Предусматривает, что «предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных» доходов, либо создание или «увеличение государственных расходов» [2, с.41]. Регламент Национального Собрания Франции (пункт 2 статьи 89) гласит, что данные инициативы будут считаться неприемлемыми [6, с.37].
Причем, Правительство, а также Председатель палаты имеют право на основании статьи 41 настаивать на исключение из повестки дня вопросов, не входящих в компетенцию законодательных предложений либо если имеется противоречие делегированным полномочиям [7, с.18], что также указано в Регламенте Национального Собрания в статье 93. В современной французской теории права преобладает особое мнение, что итогом реализации права законодательной инициативы парламентариев не всегда является рассмотрение законопредложения Парламентом. На практике именно правительство вносит пакеты законопроектов в Парламент, корректируя и контролируя повестку дня заседаний [8, с.57].
Все-таки большинство законодательных инициатив и принятых законов во Франции имеют правительственное происхождение [3, с.115]. То есть, правительство Франции выступает в роли «мотора» политической системы, а сами законопроекты становятся наиболее вероятным и надежным инструментом воздействия на общество. Характерной особенностью парламента Французской Республики является то, что и законопроекты, и законодательные предложения направляются в специализированную комиссию (в специальную или постоянную), которая по итогам обсуждения выносит свое заключение по поступившему законопроекту или законопредложению, а также корректирует поступивший проект с учетом замечаний. Обсуждение законопроекта или законопредложения до конституционной реформы 2008 г. проводилось по тексту, который предоставило Правительство и оно имело право оказывать на Парламент непосредственное давление (в случае необходимости) в виде проведения одного голосования в целом по законопроекту, без изменений следуя по тексту, а также по тем поправкам, которые были внесены Правительством или, как указывал А.Д. Керимов, так называемую процедуру «блокированного голосования» [9, с.5]. В настоящее время обсуждение законодательных инициатив Правительства и членов Парламента происходит на основе текста, принятого соответствующей комиссией, а уже в случае отсутствия текста комиссии – на основании представленного в палату первичного текста [10, с.1-2], хотя процедура «блокированного голосования» в частично измененном виде осталась в абзаце 3 статьи 44 Конституции Франции [11, с.97]. Фактически, данная процедура направлена в большинстве своем на не определившееся парламентское большинство, которому может не нравиться обсуждаемый акт. В итоге Правительство вынуждает Парламент принять законопроект в правительственном варианте с поправками, также предложенными Правительством.
Как пишет в своей статье А.Н.Пилипенко, данные изменения в Конституцию Франции имеют под собой конкретную направленность на ускорение времени на прохождение законопроектов и уменьшение проволочек по обсуждению со стороны оппозиции [12, с.47].
И все же, в данном случае это еще раз показывает особую роль Правительства в законотворческом процессе, хотя и уже частично усеченную. Это обусловлено еще и тем, что ни Правительство, ни Парламент не заинтересованы в том, чтобы провести законопроект или законопредложение через специальную комиссию, хотя и в статье 43 Конституции Французской Республики указано такое условие, но только по требованию [11, с.98]. Процедура довольно сложна для эффективно-оперативной работы с Актами, а Правительство остерегается беспристрастной оценки и мнения специалистов, которые будут состоять в данной комиссии. Как утверждает Ф.Ардан, практически все законопроекты и законопредложения обсуждаются и согласуются в постоянных комиссиях, минуя специальные, что естественно противоречит воле составителей Конституции [3, с.117]. Харламова Ю.В. в своей работе утверждает, что преобладание исполнительной власти в законотворческой практике Парламента обеспечено не только Конституцией Франции, но и с помощью практики внесения законопроектов именно Правительством, в связи с чем теряется своеобразная инициатива Национального Собрания [8, с.58]. Как итог – и формально, и в силу практики исполнительная власть установила ведущую роль в определении повестки дня заседаний.
А.Н. Пилипенко указывает, что в новой редакции статьи 42 Конституции Французской Республики регламентировано условие, при котором при внесении и скорейшем рассмотрении законопроектов в Парламенте Франции, может быть предложен альтернативный вариант законопроекта, уже исходящий от Парламента, а также у него появилась возможность обращения в Государственный Совет за получением заключения в отношении законопроектов [12, с.48]. При внесении поправок в текст законопроекта или законопредложения, Правительство на основании статьи 44 Конституции Франции, а также статьи 100 Регламента Национального Собрания, имеет право возражать против поправок, внесенных на рассмотрение палаты без рассмотрения в комиссии.
Все законопроекты и законопредложения рассматриваются в обеих палатах французского Парламента (на основании статьи 45 Конституции Франции), чтобы в итоге выработать идентичный текст. В случае, если при обсуждении возникают определенные противоречия (если законодательный проект акта не был принят после двух чтений в обеих Палатах Парламента или Правительство предлагает использовать ускоренную процедуру голосования), то создается смешанная паритетная комиссия для выработки текста, в котором должны быть решены все разногласия по отдельным положениям. Причем в данном случае есть определенное условие, которое указано в статье 45 Конституции Франции, определяющее, что в случае таких противоречий если рассматривается законопроект, то право создания паритетной комиссии принадлежит Премьер-министру, в случае же законопредложений – «председателям обеих палат, действующих совместно». Возможность также создавать паритетную комиссию председателями палат было введено только конституционной реформой 2008 г. До этого применялось условие, описанное А.Д.Керимовым, как «стремление рационализировать деятельность парламента, поставить парламент в жесткую зависимость от исполнительной власти» [13, с.102]: инициатива создания смешанных паритетных комиссий принадлежала только правительству, а парламент таким правом не наделялся. В настоящее время этот пробел устранен, тем самым открыта дорога Парламенту в отношении создания паритетной комиссии в части законопредложений (так как они вносятся депутатами) для дальнейшей корректировки текста между обеими палатами. Сам текст, определенный паритетной комиссией, направляется на одобрение обеих палат, с условием принятия поправок к нему только по согласию Правительства [11, с.99]. Если паритетная комиссия не приходит к единому мнению и не принимает новый доработанный законопроект или законопредложение, то после нового чтения в обеих палатах Правительство требует от нижней палаты Парламента – Национального Собрания – принять окончательное решение по данному вопросу: либо принять акт, выработанный смешанной комиссией либо вернуться к акту, который принимался Национальным Собранием, с возможным включением поправок, поступивших от Сената.
Тем самым, Правительство дает право последнего слова за Национальным Собранием. Это отчетливо показывает, что во Французской двухпалатной системе присутствует неравноправный характер законотворчества. Как указывает в своей статье Е.В.Коврякова, в силу исторических причин исполнительная власть преобладает над остальными властями, поэтому и компетенция и полномочия Национального собрания носят ограниченный характер[14, с.11]. Фактически, сложившаяся модель взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью во Франции определяется нежеланием повторять ошибки 3-ей и 4-ой Французских Республик.
В отношении законов, которые Конституция Франции относит к органическим, были внесены изменения, которые ускоряют (при предложении ввода ускоренной процедуры) процесс передачи рассмотрения законопроекта или законопредложения в нижнюю палату Парламента Франции «до истечения срока в пятнадцать дней с момента их внесения» [11, с.100].
Парламент Франции также рассматривает и принимает законопроекты, предусматривающие организацию и финансирование налоговых поступлений, социального обеспечения, а также расходов государства. Финансовые законопроекты занимают особое место в законодательстве, и, как пишет Филипп Ардан, «символизируют готовность закона платить налоги» [3, с.121]. Сроки принятия решения в первом чтении для Национального собрания при принятии законопроектов, связанных с налогами и расходами государства, составляют до 40 дней, в то время как на финансирование социального обеспечения отводится не более 20 дней. Если Национальное собрание не принимает решения в установленные сроки, Правительство направляет проект закона в Сенат для принятия решения в 15-тидневный срок. В случае же, если и верхняя палата не принимает решение по законопроекту, то в течение 70-ти с момента внесения законопроекта (например бюджета на следующий год), а в отношении социального обеспечения – 50-ти дней, «положения могут быть введены в силу путем издания ордонанса» [11, с.101].
В процессе формирования правовых инициатив, построения структурированного законодательного обеспечения активно используются формы общественного воздействия. В Конституции Французской Республики предусмотрено, что для оказания помощи и содействия законодательной, исполнительной и судебной власти учреждаются вспомогательные государственные органы, как, например, экономический и социальный совет, состоящий из представителей союзов предпринимателей, профсоюзов, Правительства и предоставляющий консультации последнему по его вопросам [15, с.340]. Законопроекты, непосредственно связанные с предпринимательской деятельностью, должны рассматриваться представителями деловых кругов, а также профсоюзными организациями, чтобы обеспечить стабильное развитие государства в условиях рыночной экономики.
Данные нововведения в Конституцию Французской республики и, в частности, Парламента имеют под собой основу для дальнейшей демократизации и открытости прохождения законопроектов и законопредложений в обеих Палатах. Реформа повлияла на сам законотворческий процесс, либерализировала его.
Как можно увидеть, французские парламентарии обладают значительным опытом как в организации парламентской деятельности, так и в управлении своим Парламентом.
Новейшая история Парламента Пятой Французской Республики служит ярчайшим примером противостояния законодательной и исполнительной власти. Использование зарубежного опыта, в том числе и Парламента Франции в отношении законодательной техники, может выполнять особую роль в развитии и унификации российского законодательства.
Опыт, полученный французскими парламентариями за последние десятилетия, является бесценным для всех развивающихся в демократическом плане стран, в том числе и для России. Конституционный опыт Франции нашел определенное отражение при разработке ныне действующей Конституции Российской Федерации. В связи с этим крайне необходимо его внимательное и скрупулезное изучение для дальнейшего совершенствования законодательного процесса Федерального Собрания Российской Федерации.
- Литература:
Романов Р.Г. Процедурные и технологические проблемы законотворческого процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Майкоп – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 1999;
Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин В.Н. – М.: Издательство Юрлитинформ, 2001;
Ардан Филипп. Франция: государственная система: Пер. с франц. – М.: Юрид. Лит., 1994;
Projet de Loi Constitutionnelle de modernization des institutions de la V Republique 21 juillet 2008. Информация взята с официального сайта Национального Собрания Французской Республики: http://www.assemblee-nationale.fr/13/congres2/texte_adopte_ congres_210708.pdf;
Duhamel O., Meny Y. Dictionnaire constitutionnel. P.: Presses Universitaires de France, 1992;
Rules of procedure of the National Assembly. February 2010. Информация взята с официального сайта Национального Собрания Французской Республики: http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ac.asp;
De la Constitution en vertu de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008. Информация взята с официального сайта Национального Собрания Французской Республики:http://www.assemblee-nationale.fr/13/congres2/Constit_Juillet08_version _ consolidee240708.pdf;
Харламова Ю.В. Государственная Дума в политической системе России: конституционные основы и политическая практика. – Saarbrücken: Lap Lambert, 2010;
Керимов А.Д. Парламентское право Франции. – М.: Издательство Норма, 1998;
The Coming into Effect of the New Constitutional Provisions and the Reform of Parliamentary Procedure. Информация взята с официального сайта Национального Собрания Французской Республики: http://www.assemblee-nationale.fr/english/ new_constitutional_provisions_may-2009.asp;
Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия : учеб.пособие / [сост. Сб., пер., авт.введ. и вступ. Ст. В.В.Маклаков]. – 7-е изд., перераб. И доп. – М.: Волтерс Клувер, 2010;
Пилипенко А.Н. Франция: усиление роли парламента. // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения» №5 (24), 2010;
Керимов А.Д. Смешанные паритетные комиссии в парламенте Пятой французской республики // Правоведение. № 6, 1991;
Коврякова Е.В. Особенности парламентского контроля во Франции (часть 2) // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Журнал – научно-практическое издание. 2003, №4;
Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: учеб. пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010.
