Охрана труда — это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия, которые образуют механизм реализации конституционного права граждан на безопасный труд (ст. 209 ТК РФ).
За последние годы в результате принятия ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов по охране труда (или непосредственно связанных с охраной труда) в стране сформирована современная правовая база охраны труда работников. В том числе, определено содержание принципиального права работников на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены, а также круг соответствующих обязанностей работодателей, мер организационного и иного характера.
Положения ч. 3 ст. 37 Конституции РФ [1], гарантирующей каждому право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, базируются на многочисленных международно-правовых нормах.
Так, право на условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, закреплено в ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах [2], а также актами Международной организации труда [3]. Основы регулирования отношений с правовой стороны в области охраны труда между работодателями и работниками, направленные на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, определены также нормами раздела X и другими нормами ТК РФ, положениями иных федеральных законов, в том числе Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» [4], Федеральным законом от 24.07.998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [5], а также постановлениями Правительства РФ, актами Минтруда России; законодательными и иными правовыми актами субъектов РФ [6].
В значительной степени правовое положение работников и работодателей в сфере охраны труда определяется ныне заключаемыми на всех уровнях социального партнерства соглашениями по социально-трудовым вопросам, коллективными договорами организаций.
Эти коллективно-договорные правила охраны труда, полагаем, образуют (должны составлять) самостоятельную область надзорной деятельности со стороны органов государства, поскольку данная деятельность должна обеспечивать соблюдение не только собственно нормативных правил, но договорных обязательств работодателя, его представителей в этой сфере отношений. В надзоре нуждается и исполнение условий трудового договора, если это касается применения труда работника.
При подготовке ТК РФ в его разделы «Охрана труда» практически без изменений были включены нормы статей, которые образовали значительную часть КЗоТ РФ в области охраны труда. Нормы и правила по охране труда содержатся не только в разделе «Охрана труда» ТК РФ, но также в его главе «Особенности регулирования труда женщин, лиц с семейными обязанностями», главе «Особенности регулирования труда работников в возрасте до восемнадцати лет», «Оплата труда» и т. д.
Охрана труда охватывает (объективно присутствует) практически все институты трудового права и должна обеспечиваться во всех отношениях между работодателем и работником.
В этой связи, вызывает вопросы возможность дифференциации норм трудового законодательства и законодательства собственно об охране труда, которое положено в основу разграничения административной ответственности в статьях 5.27 и 5.27.1 КоАП РФ. Совершенно очевидно, что грань между собственно трудовым правом и правом охраны труда в большинстве отношений с участием работников и работодателей объективно провести нельзя.
Механизм государственного надзора в интересующей нас сфере отношений включает весь комплекс мер по созданию условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников. Такой механизм основывается на государственной политике в области охраны труда. Государственные органы уполномочены проводить эту политику в жизнь.
Не абсолютизируя роль надзорной деятельности, считаем, что право на безопасность труда обеспечивается и иными государственными институтами. Особую роль в этой сфере играет установление судебной защиты прав работников, которая на практике чаще всего реализуется при участии органов государственного надзора [7].
В России в зависимости от места в системе государственных или иных органов, содержания и объема предоставленных правомочий, существуют такие виды надзора и контроля за безопасностью труда, как:
— государственный. Государственный надзор за охраной труда ведут профильные инспекции и наделенные соответствующими полномочиями госорганы. Он осуществляется на федеральном и региональном уровнях;
— ведомственный. Такой контроль в области охраны труда выполняют вышестоящие организации. Это могут быть ведомства, министерства, организации, которым подчиняется данная структура в системе предприятий (в холдинге, объединении, союзе и т. д.). Такой контроль, если он осуществляется государственными органами исполнительной власти, также может быть признан государственным (или муниципальным, — если предусмотрен на уровне местного самоуправления);
— общественный. Общественный контроль традиционно и в соответствии с законодательством РФ осуществляют профессиональные союзы и доверенные лица.
Согласно ст. 370 ТК РФ [8] профессиональные союзы имеют право на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров, соглашений, в том числе, в части соблюдения требований охраны труда.
Контрольные полномочия профессиональных союзов реализуются создаваемыми общероссийскими профессиональными союзами и их объединениями правовых и технических инспекций труда профсоюзов, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми общероссийскими профессиональными союзами и их объединениями [9].
Правовые и технические инспекции труда профессиональных союзов, созданные на уровне субъекта РФ, действуют на основании региональных положений в соответствии с типовым положением соответствующего общероссийского объединения профессиональных союзов.
Профсоюзные представители при выполнении этой функции вправе:
— предъявлять работодателям требования о приостановке работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников;
— направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения;
— осуществлять проверку состояния условий и охраны труда, выполнения обязательств работодателей, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями;
— принимать участие в работе комиссий по испытаниям и приему в эксплуатацию средств производства в качестве независимых экспертов.
Уполномоченные (доверенные) лица по охране труда профессиональных союзов могут проверять соблюдение требований охраны труда и вносить обязательные для рассмотрения должностными лицами организаций, работодателями — индивидуальными предпринимателями предложения об устранении выявленных нарушений требований охраны труда.
Важно отметить, что в настоящее время, в отличие от советского трудового права, которое наделяло профсоюзы полномочиями государственного надзорного органа, профессиональные союзы не обладают властными (юрисдикционными) полномочиями в сфере обеспечения охраны труда.
В законе во всех случаях речь идет не об исполнении требований профсоюзного органа, но об обязательности рассмотрения такого требования.
Правомочия профсоюзов в этих случаях связаны с обращением в органы государственного надзора и во многом обеспечиваются соответствующими государственными надзорами.
В нормах трудового права прямо предусмотрено, что профессиональные союзы, их инспекции труда при осуществлении полномочий по обеспечению охраны труда взаимодействуют с органами федерального государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в этой сфере.
В случаях выявления нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников, профсоюзные органы в организации, профсоюзные инспектора по охране труда вправе потребовать от работодателя немедленного устранения этих нарушений и одновременно обратиться в Федеральную инспекцию труда для принятия неотложных мер (п. 3 ст. 20 Федерального закона о профессиональных союзах).
Оптимистичную оценку этой деятельности дает А. М. Куренной, который указывает, что благодаря демократическому развитию нашего общества видеть, как работает этот вид контроля за безопасностью труда, может каждый желающий [10].
Таким образом, федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, реализует обязанность государства соблюдать, охранять и защищать данные права и свободы. Эффективность подобной защиты напрямую зависит от правовых, финансово-экономических, организационных условий, которые созданы в государстве для реализации надзорной деятельности.
Особая роль государственного надзора в сфере обеспечения безопасности труда работников отмечается в специальной литературе [11] и прямо предусмотрена законом.
Установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного контроля (надзора) за их соблюдением — один из основных принципов трудового права России (ст. 2 ТК РФ).
Согласно ст. 210 ТК РФ основным направлением государственной политики в части, касающейся охраны труда работников, является федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включающий в себя проведение проверок соблюдения государственных нормативных требований охраны труда [12].
Совершенно очевидно, что надзирать надо не только за государственными нормативными предписаниями, но и за исполнением договорных обязательств, норм охраны труда, установленных актами социального партнерства в рассматриваемой сфере трудовых отношений.
Заметим, что значение государственно надзора в интересующей нас сфере трудовых отношений во многом зависит от наличия объективных критериев оценки эффективности этой социальной деятельности.
В последние годы именно проблема эффективности все чаще обсуждается в юридической литературе. Высказаны обоснованные предложения по законодательному регулированию методики определения эффективности государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда.
Понятие эффективности при оценке государственного надзора и контроля имеет существенные отличия от понятия эффективности в обычном ее значении.
Представителями прокурорского научного сообщества высказано суждение, что эффективность государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда должна оцениваться на основе нескольких показателей.
К их числу предлагается отнести: 1) взаимосвязь контрольно-надзорных мероприятий с последующим снижением количества регистрируемых случаев травматизма работников; 2) объем затрат, связанных с осуществлением контрольно-надзорных мероприятий; 3) ответная реакция со стороны трудовых коллективов, говорящая о позитивном изменении условий труда и повышении безопасности после проведенных контрольно-надзорных мероприятий [13].
Полагаем, что в настоящее время необходимо кардинально пересмотреть показатели результативности государственного надзора, отказавшись при этом от количества выявленных нарушений и сумм взысканных штрафов, но имя в виду снижение этих показателей вследствие предупредительного надзора и профилактики правонарушений в вопросах безопасности труда.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
- Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16.12.1966 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17, ст. 291.
- например, Конвенция № 155 Международной организации труда «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» (принята в г. Женеве 22.06.1981 на 67-й сессии Генеральной конференции МОТ) // Собр. законодательства РФ. 2001. № 50, ст. 4652; Черняева Д. Конвенция МОТ № 187 и значение ее ратификации для России // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2011. № 4. С. 10–18.
- Федеральный закон от 28.12.2013 № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (ред. от 01 мая 2021 года) // Собр. законодательства РФ. 2013. № 52 (часть I), ст. 6991
- Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 29 июля 2020 года) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3803.
- Например: Закон от 15 сентября 2008 г. № 11 (в ред. 28.04.2019 № 591) «Об охране труда в Камчатском крае», Закон от 3 июля 2000 г. № 109-ОЗ «Об охране труда в Новосибирской области», Закон Воронежской области от 8 июня 2012 г. № 77-ОЗ «Об охране труда в Воронежской области», а также Письмо Минтруда России от 14.08.2014 № 15–3/10/П-4574 «О разработке проекта государственной программы субъекта Российской Федерации (подпрограммы государственной программы) по улучшению условий и охраны труда на 2015–2017 годы» (вместе с «Типовой государственной программой субъекта Российской Федерации (подпрограммой государственной программы) по улучшению условий и охраны труда на 2015–2017 годы») // СПС «КонсультантПлюс».
- Лаптева А. М., Кудрова А. А. Охрана труда в процессе производства: теория и методология // В сборнике: Приоритетные модели общественного развития в эпоху модернизации: экономические, социальные, философские, политические, правовые аспекты Материалы международной научно-практической конференции. В 5-ти частях. 2016. С. 70.
- Соответствующие полномочия профсоюзов также предусмотрены ст. 20 Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 03.07.2021) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 3, ст. 148.
- Постановление Исполнительного комитета ФНПР от 22.11.2011 № 7–15 «О внесении изменений в Типовое положение о правовой инспекции труда профсоюзов» // СПС «КонсультантПлюс».
- Куренной А. М. Правовое регулирование охраны труда // Практический журнал для руководителей и менеджеров. М.: Законодательство, 2016. № 7. С. 15.
- Право и экономическая деятельность: современные вызовы: монография / Е. Г. Азарова, А. А. Аюрова, М. К. Белобабченко и др.; отв. ред. А. В. Габов. М.: ИЗиСП, Статут, 2015.
- Громова Д. С. Государственное регулирование охраны труда в Российской Федерации // В сборнике: Актуальные проблемы теории и практики управления социальными системами. Сборник статей V Международной научно-практической конференции. 2016. С. 18.
- Боднарчук О. М. Надзор за соблюдением правил охраны труда и безопасности при ведении работ // Законность. 2015. № 5. С. 28–30.
