В статье анализируются отечественные нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение Центрального Банка РФ. Рассмотрены проблемные моменты в определении особенностей статуса ЦБ РФ как органа государственной власти и как юридического лица.
Ключевые слова: Центральный Банк РФ (ЦБ РФ), Банк России, правовой статус, орган государственной власти, организация.
ЦБ РФ без преувеличения играет одну из главнейших ролей в государственном регулировании экономической сферы и поддержании ее стабильности. Тем не менее проблема определения его статуса порождает огромное число вопросов, на которые разные юристы и исследователи часто высказывают кардинально отличающиеся либо даже противоположные позиции. Безусловно, что ЦБ РФ имеет некоторый ряд признаков государственного органа, но в то же время, исходя из норм Конституции РФ, однозначным образом включить его в ряд органов одной из ветвей власти не представляется возможным. При этом для него характерны некоторые особые признаки и полномочия, каковыми обладают кредитные организации, не являющиеся государственными органами.
А.Г Братко по данному поводу указывает, что ЦБ РФ не следует включать в отечественную структуру государственной власти, т. к. он не входит в одну из трех его ветвей, а его работники не обладают статусом государственных служащих, установленным федеральным законодательством, тем самым, по мнению этого автора, ЦБ РФ является особым негосударственным образованием [7].
Я. М. Макарова проводит анализ статуса ЦБ РФ в сравнении с аналогичными организациями в иностранных государствах и приходит к выводу, что отечественный Банк России скорее следует считать юридическим лицом, обладающим при этом особой публично-правовой спецификой [8].
На законодательном уровне статус ЦБ РФ устанавливается в первую очередь Конституцией РФ. Так ст. 75 за ним закрепляются исключительные полномочия в области денежной эмиссии, которая тем самым может осуществляться только Банком России, т. е. на ЦБ РФ и только на него возложена исключительная функция поддержания курса рубля и обеспечение его устойчивости. Также Конституция РФ устанавливает порядок назначения и освобождения от должности Председателя ЦБ РФ (ст. 83, 103) [1].
Исходя из анализа ст. 71 Конституции РФ, где перечислены вопросы, находящиеся в ведении РФ, к ЦБ РФ относятся перечисленные в п. ж статьи: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки [1].
При рассмотрении положений ФЗ «О ЦБ РФ» можно увидеть серьезные противоречия даже в различных статьях данного законодательного акта. Так, с одной стороны, уже в ст. 1 указывается, что Банк России является юридическим лицом. При этом ст. 7 закрепляет, что нормативные акты Банка России регистрируются в порядке, который закреплен для нормативно-правовых актов органов исполнительной власти [4].
В ходе анализа основных полномочий банка России, закрепленных Конституцией РФ и ФЗ «О ЦБ РФ», можно выделит некоторые особо характерные государственно-властные функции:
1) организация денежно кредитной политики (в первую очередь сюда входит прогноз уровня инфляции и принятие мер по ее минимизации, регулирование обращения наличности, реализация кредитования (рефинансирования) кредитных организаций);
2) валютное регулирование и валютный контроль;
3) закрепление правил расчетов и банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности в отношении банковской системы;
4) надзор за национальной платежной системой и кредитными организациями;
5) управление собственными резервами золота и валюты;
6) принятие решений о регистрации кредитных организаций, выдача лицензии на осуществление банковских операций, а также ее приостановление и отзыв;
7) выплата возмещения вкладчикам — физическим лицам в случае банкротства банка, в который делался вклад;
8) издание нормативно-правовых актов, которые имеют обязательную силу для органов публичной власти, а также граждан и организаций.
9) иные полномочия в сфере властных отношений.
Несмотря на то, что, как уже указывалось, ФЗ «О ЦБ РФ» определяет, что Банк России является юридическим лицом, но при этом соответствующей нормой ст. 1 данного закона с одной стороны не раскрывается его организационно-правовая форма, и в то же время и не закрепляется положение в структуре органов государственной власти.
Связанные с неоднозначностью указанного вопроса споры неоднократно рассматривались Конституционным Судом РФ. В определении 2000 года Конституционный суд указал, что закрепленные в ст. 75 Конституции РФ полномочия Банка России, исходя из их юридической природы, являются государственно-властными в связи с тем, что в процессе их реализации могут применяться меры государственного принуждения [5]. В 2001 году Конституционным судом было выпущено постановление, где полномочия ЦБ РФ сравнивались с полномочиями Агентства по реструктуризации кредитных организаций. В постановлении таким образом было указано, что Агентство в отличие от ЦБ РФ не является органом государственной власти (хотя решение по данному вопросу не было принято единогласно, и один из судей в особом мнении указал, что Агентство также неверно, по его мнению, считать обычным участником гражданского оборота, т. к. и оно обладает некоторыми управленческими функциями). Тем не менее, исходя и смысла постановления, Конституционный суд посчитал, что Банк России органом государственной власти является [6].
При этом руководство Банка России на основании положений Конституции РФ согласовывается и назначается на свои должности целым рядом высших государственных органов и должностных лиц, в связи с чем они, в отличии от основной массы работников ЦБ РФ имеют статус государственных служащих. Также на специальные слушания в Государственную Думу вызываются представители Банка России для обсуждения его деятельности, заслушивания докладов по ней в рамках годового отчета. Тем не менее в целом ЦБ РФ реализует свои полномочия самостоятельно и независимо от других органов власти федерального, регионального и местного уровней, и в ходе такой реализации возможно также использование мер государственного принуждения.
Нормативно-правовые акты ЦБ РФ, которые соответствуют законодательству и находятся в рамках его компетенции, носят обязательный характер для всех органов власти, должностных лиц, а также граждан и организаций. Права законодательной инициативы ЦБ РФ не имеет, но при этом дает свое заключение относительно законопроектов, которыми затрагивается его деятельность.
Тем не менее законодатель напрямую закрепляет за ЦБ РФ статус юридического лица, определение которого дается в ст. 48 ГК РФ [2]. Признаками юридического лица в соответствии с данной нормой выступают наличие обособленного имущества, ответственность по своим обязательствам, возможность приобретения, реализации прав и несения обязанностей от собственного имени, возможность участвовать в судебных процессах в качестве истца и ответчика. При этом все эти признаки имеются у Банка России.
Однако Банк России не является бюджетной организацией, т. к. на основании ФЗ «О ЦБ РФ» он покрывает собственные расходы за счет получаемых им же доходов.
Может возникнуть мнение, что ЦБ РФ можно считать государственной корпорацией, т. к. он учрежден государством, не имеет членства, создан на основании закона, не имеет уставных документов и ежегодно публикует отчет о своей деятельности [3]. Тем не менее такую позицию сложно считать верной, т. к. в законе статус государственной корпорации как таковой должен быть прямо закреплен. Кроме того, государственная корпорация в отношении переданного ей имущества наделена правами собственника, а уставной капитал Банка России и другое его имущество имеют статус федеральной собственности.
Можно выдвинуть предположение, что ЦБ РФ является государственным унитарным предприятием, но и в данном случае имеются несоответствия. Действительно, Банк России не отвечает по долгам государства, обладает уставным капиталом, реализует свою деятельность и покрывает расходы за счет собственных доходов и при этом половину из своей годовой прибыли направляет в бюджет, что характерно для унитарного предприятия. Тем не менее у ЦБ РФ, как уже указывалось, отсутствует устав. Кроме того, на основании ст. 48 ФЗ «О ЦБ РФ» он не вправе участвовать в операциях с недвижимостью (исключая те ситуации, когда при помощи таких операций обеспечивается деятельность Банка России), в свою очередь при наличии соответствующего согласия собственника унитарного предприятия, оно вправе проводить подобные сделки. Также унитарное предприятие может создать другое унитарное предприятие, а ЦБ РФ лишен возможности создавать кредитные и другие организации.
Исходя из вышеуказанного можно сделать вывод, что однозначно определить форму ЦБ РФ как юридического лица на основании законодательства не представляется возможным, в связи с чем она носит особый, специфический характер. При этом безусловное наличие у него публично-властных полномочий дает возможность заключить, что в целом правовая природа Банка России носит смешанный характер.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета, N 144, 04.07.2020.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 28.06.2021) // Российская газета, N 238–239, 08.12.1994.
- Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О некоммерческих организациях» // Российская газета, N 14, 24.01.1996.
- Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Российская газета, N 127, 13.07.2002.
- Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда РФ, N 2, 2001.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» в связи с жалобами ряда граждан» // Российская газета, N 130, 11.07.2001.
- Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2016.
- Макарова Я. М. Проблемы положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.
