Сущность правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти в сложившейся политической системе



В статье исследуется сущность Правительства Российской Федерации. Актуальность осмысления данной темы продиктована конституционной реформой 2020 года, непосредственно затронувшей законодательство, регулирующее деятельность и статус правительства. В статье исследуются в том числе положения Конституции и нового ФКЗ «О Правительстве» вместе с фундаментальными мнениями таких ученых как Авакьян С. А., Тихомиров Ю. А., Сухарев А. Я., Енгибарян Р. В., Маклаков В. В., Хаманева Н. Ю., Краснов М. А., Кряжков В. А. и других известных конституционалистов. Указанные данные анализируются в условиях сложившейся современной политической системы.

Ключевые слова: Правительство, Президент, разделение властей, конституционная реформа, система сдержек и противовесов, исполнительная власть, государственное управление, государственная политика, федеральная власть.

Введение

Несмотря на факт существования правительств как институтов государственного управления в практически всех правопорядках мира на протяжении многих лет глобальный юридический дискурс по-прежнему не принял единой точки зрения в отношении его сущности. Актуален данный вопрос и для национальной правовой системы России.

Особенно необходимым видится осмысление сущности Правительства Российской Федерации в условиях проведённой в 2020 году конституционной реформы, в ходе которой была принята обновлённая редакция ФКЗ «О Правительстве» [2] и были внесены изменения в Главу 6 Конституции России, которая посвящена Правительству. Данные нормативные изменения, в сочетании с внедрением новых технологий в деятельность Правительства, в частности, внедрением технологий «Электронного Правительства», создают «плодородную почву» для осмысления сущности Правительства в современных реалиях путем ревизии научных позиций ведущих учёных в сфере конституционного права и их анализа в контексте современных законоположений и условий политической системы.

Основная часть

Юридический термин «Правительство» понимается в разных трактовках. Наиболее фундаментальным делением следует установить разделение на понимание в узком и широком смыслах. В широком смысле, правительство — совокупность институтов и органов, руководящих страной. Частью этой совокупности является и Парламент, поэтому в данной работе речь не пойдёт о Правительстве в широком смысле. В узком смысле правительство — это исполнительная власть, существующая наравне с законодательной властью (парламентом), уравновешивающая его в системе сдержек и противовесов. В общественной же жизни правительство чаще всего воспринимают как коллегиальный орган государства, обладающий компетенцией общего назначения, занимающийся осуществлением исполнительной власти в стране. Ревизия мнений ведущих конституционалистов устанавливает ещё больше противоречивых мнений относительно определения сущности Правительства.

Так, по позитивистскому мнению С. А. Авакьяна, сущность Правительства в Российской Федерации в первую очередь следует определять через призму положений Конституции и других законоположений, определяющих статус, полномочия и местоположение Правительства в системе органов исполнительной власти в России [3, с. 678]. Логично в его свете обратиться с исследованием к нормам права, регулирующих деятельность правительства.

Статья 10 Конституции раскрывает лишь тот аспект, что исполнительную власть на национальном уровне осуществляет только Правительство: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» [1]. В 6 Главе присутствует указание на ФКЗ «О Правительстве», который, согласно положениям статьи 114 определяет порядок деятельности Правительства Российской Федерации [1]. До внесения поправок в Конституцию действовал Закон 1997 года, однако на сегодняшний день регламентация Правительства представлена Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Кажется верным наблюдение, что определенность, вносимая данным законом существенно выше, чем кажется из положений нормы статьи 114 Конституции. Так, статья 1 нового ФКЗ «О Правительстве» устанавливает: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [2].

В этой же статье отмечается, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также охраны окружающей среды.

С. А. Авакьян, полагает, что в России Правительство по положениям закона является органом, «организующим исполнение». Правительство, по его мнению, участвует в руководстве государством и осуществлении всей государственной политики [3, с. 678-679].

Задачами Правительства, согласно идеям С. А. Авакьяна являются:

— участие в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в стране;

— организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов РФ, международных договоров РФ и указов Президента органами исполнительной власти;

— руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации;

— участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ [3, c. 678-679].

Схожей позиции придерживается и М. Ю. Тихомиров. Согласно его позиции «Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти РФ, осуществляющий в соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть РФ» [9, с. 162]. Однако приведенное определение не является исчерпывающим, так как не называет специфичного признака Правительства по способу принятия решений, то есть не отражает коллегиальность. Эту мысль разделяет и профессор А. Я. Сухарев. Он представляет термин «правительство» как «высший коллегиальный исполнительный орган государства» [8, с. 228].

Р. В. Енгибарян, определяя правительство, заостряет внимание на других аспектах, определяя сущность правительства как «коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство управлением страной», включает важный признак правительства как органа государственной власти по характеру компетенции [4, с. 271]. Помимо этого, автор замечает, что: «Правительство — это вершина многосторонней и многоступенчатой пирамиды органов исполнительной власти, включающей разнообразные и разнохарактерные не только центральные, но и региональные и местные органы и учреждения, подотчетные ему. Вместе с тем это — не узко специализированный орган управления, а орган общей компетенции, осуществляющий руководство и контроль за деятельностью управленческих государственных структур во всех сферах и областях общественной жизни» [4, с. 272].

На этот же признак указывает В. В. Маклаков: «Правительство — это обобщенное доктринальное и часто встречаемое законодательное название высших коллегиальных органов исполнительной власти государства с компетенцией общего характера», или «Правительство в России — официальное наименование высшего федерального органа государственной власти общей компетенции РФ» [7, с. 741-742].

По мнению Н. Ю. Хаманевой: «Правительство Российской Федерации является конституционным органом, который возглавляет ветвь исполнительной власти Российской Федерации и имеет статус высшего органа исполнительной власти, государственно-властные полномочия которого распространяются на всю территорию Российской Федерации, следовательно, несет всю полноту ответственности за состояние и деятельность исполнительной власти» [10, с. 182].

М. А. Краснов и В. А. Кряжков приводят достаточно емкое определение Правительства РФ как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего в системе разделения властей исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [5, с. 231]. В условиях современной политической системы России упоминание влияния системы разделения властей на сущность правительства видится очень важным замечанием с учётом высокой концентрации реальных политических сил в руках Президента.

До прихода к власти Д. А. Медведева в 2008 политическая система страны существовала в определенных политических условиях, опирающуюся на сильную фигуру Президента, с концентрацией всех рычагов влияния в его руках — в этой системе Правительство установилось в качестве органа, отвечавшего сугубо за техническую реализацию инициатив Парламента и Президента, не принимающего участия в политической конкуренции и борьбе за политический дискурс [6, с. 32-78]. Именно в этот период конституционной истории новейшей России были заложены фундаментальные базисы сущности правительства, которые были реализованы и закреплены конституционной реформой 2020 года, особенно учитывая, что согласно показаниям причастных к написанию Конституции лиц такая роль Правительства в современной России подразумевалась изначально.

Как отмечает С. А. Авакьян: «Правительство является и по Конституции, и в реальности Правительством Президента РФ. При введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством» [3, с. 679].

Заключение

Исходя из исследованной выше информации представляется верным вывод о том, что сущность Правительства Российской Федерации в условиях проведённых реформ и сложившейся политической системы можно определить в первую очередь в техническом обеспечении реализации государственной политики на федеральном уровне под руководством Президента.

Являясь высшим федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти, Правительство на федеральном уровне непосредственно реализует следующие задачи при руководстве государственной политикой:

— Руководит развитием и образованием государственных, экономических и социокультурных отношений и институтов в России;

— Организует и контролирует реализацию всего нормативно-правового базиса существования Российской Федерации;

— Самостоятельно контролирует деятельность федеральных министерств, агентств и ведомств, за исключением подотчётных напрямую Президенту России;

— Принимает участие в правотворческом процессе в первую очередь по средствам составления экспертных заключений для Парламента.

Установленная сущность Правительства России и продиктованное ею позиция в национальной системе сдержек и противовесов обеспечивает гибкость и адаптивность исполнительной власти Российской Федерации, позволяющую оперативно реализовывать определяемые Президентом и Парламентом задаче в сфере внутренней и внешней политики.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020), ст. 114, Текст: электронный / Доступ получен по ссылке: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/0b3885e36003852fe32df6bcfefdcdcb6e7ec85e/ (20.09.2021);
2. Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ст. 1, Текст: электронный / Доступ получен по ссылке: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366950/6b84ab11983fb0296b2d2e534ceb22975aa4dbe4/ (20.09.2021);
3. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. / С. А. Авакьян. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.:Норма: ИНФРАМ, 2014;
4. Енгибарян Р. В. Конституционное право: учебник / Р. В. Енгибарян, Э. В. Тадевосян — Изд. 2-е, пер. и доп.- М.: Юристъ, 2002;
5. Краснов М. А., Кряжков В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006;
6. Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. — М.: Институт права и публичной политики, 2008;
7. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: Учеб. для студентов юрид. вузов и фак. М.: Волтерс Клувер, 2006;
8. Сухарев А. Я. Прокурорский надзор: учебник. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва: Норма: ИНФРА-М, 2017;
9. Тихомиров Ю. А. Конституционное законодательство России / Гаджиев Г. А., Кашепов В. П., Колосова Н. М., Крылов Б. С., и др.; Под ред.: Тихомиров Ю. А. — М.: Городец, 1999;
10. Хаманева Н. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. К 80-летию Института государства и права РАН / Автономов А. С., Бачило И. Л., Бондаренко А. А., Гришковец А. А., и др.; Отв. ред.: 4. Н. Ю. Хаманева, М.: Новая правовая культура, 2004.