Прокуратура РФ как орган надзора в области налогов и сборов



Данная статья посвящена анализу роли прокуратуры РФ в осуществлении надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Рассматриваются особенности надзорной деятельности и полномочия прокуроров, приводится статистика правонарушений в сфере экономики с целью оценки эффективности работы органов прокуратуры РФ в области налогообложения.

Ключевые слова: налоговый контроль, прокурорский надзор в области налогов и сборов, взаимодействие налоговых и правоохранительных органов.

This article is devoted to the analysis of the role of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the supervision of compliance with the legislation on taxes and fees. The features of the supervisory activity and the powers of prosecutors are considered, the statistics of offenses in the field of economics are given in order to assess the effectiveness of the work of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in the field of taxation.

Keywords: tax control, prosecutor's supervision in the field of taxes and fees, interaction of tax and law enforcement agencies.

Налоги являются финансовой и экономической основой существования любого государства, а также основным источником пополнения бюджетов различных уровней, служат выполнению задач и функций государства. Виды налогов и сборов, порядок их уплаты, сроки перечисления в казну государства или муниципальных образований закреплены в различных актах о налогах и сборах. Налоговое законодательство РФ служит целям налогового регулирования, закрепляет правовые основы функционирования налоговой системы, правовое положение субъектов налоговых отношений, основания и виды ответственности за нарушения налогового законодательства. В свою очередь от правильного и своевременного исполнения налогового законодательства зависит правильность исчисления налогов и сборов, а также поступление их в полном объёме в бюджеты соответствующих уровней. Контроль за своевременным перечислением налогов и сборов осуществляет структурное подразделение Федеральная налоговая служба (далее ФНС России) и ее территориальные подразделения. Но следует отметить, что ФНС России осуществляет только контрольную деятельность по отношении к налогам и сборам, но для полной реализации контролирующего механизма налогового законодательства предусматривается надзорная деятельность, которой занимается Прокуратура Российской Федерации, которая является ярким представителем всей контрольно-надзорной системы в Российской Федерации, а также элементом надзорной деятельности в области налогообложения.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [2], прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно действующему российскому законодательству система органов прокуратуры РФ не относится к какой-либо из трёх ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной, что способствует реализации ее основной, надзорной функции. Но при этом сама Генеральная Прокуратура РФ и её структурные подразделения являются важнейшим элементом системы надзора в различных сферах деятельности, но и также в области налогов и сборов.

Роль органов прокуратуры РФ в области налогообложения и сборов состоит в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления налоговой деятельности.

По мнению профессора Ю. Е. Винокурова, прокурорский надзор — это специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории [9, c. 9]. Хочется отметить, что определение «прокурорский надзор в области налогов и сборов (налогообложения)» не разработано и не содержится ни в российском законодательстве, ни в учебной и научной литературе по финансовому праву и налоговому праву.

Важную роль в организации и деятельности прокуратуры по надзору за налогами и сборами играют нормативно-правовые акты различных уровней, а также подзаконные акты Генеральной прокуратуры РФ. К этим актам относятся:

1. Конституция РФ [1].
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) [3].
3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».
4. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [4].
5. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» [5].
6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 марта 2010 г. № 122 «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечения взыскания налогов, пеней, сборов» [6].
7. Приказ Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел России и Следственного комитета Российской Федерации от 8 июня 2015 года № 286/ММВ-7–2/232@/675/50 «Об утверждении Инструкции по организации контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговыми преступлениями» и другие акты [7].

В соответствии с данными правовыми актами надзор органов прокуратуры РФ за исполнением налогового законодательства входит в такое направление деятельности, как надзор за исполнением законов различными объектами прокурорского надзора, в том числе федеральными органами исполнительной власти. Данное направление, как видно из законодательства, является одним из ведущих направлений деятельности российской прокуратуры.

Сущность надзора прокуратуры за исполнением законодательства в области налогов и сборов можно определить как деятельность по приёму, анализу и оценке поступающей информации о фактах нарушения законов, ущемления прав и свобод и законных интересов граждан, общества и государства, а также проведение в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов [10, c. 34–36].

В связи с этим выделяют следующие акты прокурорского реагирования (правовые средства) за исполнением законов в области налогов и сборов:

1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (ст. 23 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
2. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению (ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
3. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
4. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Согласно позиции О. Ю. Байдиной и действующему российскому законодательству, полномочиями прокуроров в сфере налоговых правоотношений являются [8]:

1. Проведение проверок исполнения налогового законодательства в налоговых органах, органах государственной власти, органах местного самоуправления;
2. Проведение проверок исполнения налоговыми органами обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел и Следственный Комитет РФ, содержащих признаки налоговых правонарушений и преступлений. Данная обязанность возложена на ФНС России ст. 32 Налогового кодекса РФ. Органы прокуратуры, уже в свою очередь, полномочны потребовать от должностных лиц ФНС РФ строго соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением мероприятий по налоговому контролю, взысканию и перечислению налоговых и неналоговых платежей.
3. Санкционирование ареста имущества налогоплательщиков-организаций (п. 9 ст. 77 НК РФ);
4. Осуществление контроля за проведением налоговых проверок путем установления фактов дублирования контрольных мероприятий и фактов использования проверок для оказания давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность. При установлении таких фактов, а также фактов вмешательства с экономическую деятельность налогоплательщиков, незаконного применения мер принуждения и ответственности к ним налоговыми органами и их должностными лицами прокуроры имеют широкий спектр мер по пресечению незаконной деятельности и привлечению виновных лиц к ответственности.
5. Организация и проведение проверок налогового законодательства с участием специалистов при перечислении налогов и сборов в федеральный, региональный и местных бюджет, а также государственные внебюджетные фонды, в том числе проверять деятельность службы судебных приставов в части исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
6. Надзор за качеством и эффективностью следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, расследования уголовных дел по налоговым преступлениям.
7. Апелляционное и кассационное обжалование приговоров, состоявшихся по уголовным делам о налоговых преступлениях.

Следует заметить, что прокуратура РФ осуществляет контрольно-надзорную деятельность не в одиночку, а в постоянном взаимодействии с налоговыми органами и правоохранительными органами. В связи с этим целесообразно будет выделить механизм взаимодействия именно с Федеральной налоговой службой, т. к. она осуществляет непосредственный налоговый контроль. Данный механизм включает в себя перечень действий органов прокуратуры РФ и налоговых органов, установлен Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел России и Следственного комитета Российской Федерации от 8 июня 2015 года № 286/ММВ-7–2/232@/675/50 «Об утверждении Инструкции по организации контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговыми преступлениями».

Взаимодействие при назначении и проведении выездной налоговой проверки:

1. Прокуроры направляют материалы с признаками налоговых преступлений в Федеральную налоговую службу.
2. Налоговые органы сразу после вынесения решения по налогоплательщику, имеющему крупную недоимку, подпадающую под признаки преступления, информирует об этом прокурора по месту фактического нахождения налогоплательщика.
3. Налоговые органы информирует прокурора обо всех материалах, направленных в Следственный Комитет РФ (далее СК РФ).
4. Прокурор ежемесячно проводит сверки таких материалов в налоговых органах и СК РФ.
5. Прокурор по каждому материалу проверяет исполнение налоговыми органами требований о принудительном порядке взыскания задолженности.

Хочется привести немного сравнительной статистики по надзору за исполнением законов в сфере экономики за январь-октябрь 2019 и 2020 гг. [11].

Надзор за исполнением законов в сфере экономики	10 мес. 2019 г.	10 мес. 2020 г.	% (+;-)
Выявлено нарушений закона	828 039	823 805	-0,5
Принесено протестов	102 079	106 843	4,7
По удовлетворенным протестам отменено и изменено незаконных правовых актов	89 829	97 246	8,3
Направлено исков, заявлений в суд	50 433	47 618	-5,6
Удовлетворено исков и прекращено дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора	43 600	39 665	-9,0
Внесено представлений	196 002	204 712	4,4
К дисциплинарной ответственности привлечено лиц	122 958	125 914	2,4
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности	38 522	36 128	-6,2
Предостережено лиц о недопустимости нарушения закона	13 800	14 324	3,8
Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ	8 210	7 865	-4,2
Возбуждено уголовных дел	6 573	6 409	-2,5

Как показывает данная статистика, органами прокуратуры РФ уделяется повышенное внимание вопросам национальной экономики страны и соблюдения требований законодательства о налогах и сборах. В ходе проверок городскими и районными прокурорами постоянно выявляются нарушения как в деятельности органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и в работе территориальных подразделений ФНС России, а именно в различных областях их работы, начиная с непринятия мер налогового контроля и заканчивая нарушениями при регистрации налогоплательщиков.

Таким образом, можно сделать вывод, что прокуратура РФ является органом контрольно-надзорной деятельности в области исполнения налогового законодательства и осуществляет надзор по соответствующему направлению. Доктриной налогового права и финансового права не выработано определение понятия «прокурорский надзор в области налогов и сборов (налогообложения)». Поэтому будет целесообразно разработать определение в следующей редакции — прокурорским надзором в области налогов и сборов (налогообложения) признается специфическая деятельность органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения нормативных актов, действующих в области налогов и сборов. Однако, в настоящее время органами Генеральной прокуратуры Российской Федерации во взаимодействии с налоговыми и правоохранительными органами проводится комплекс мероприятий, целью которых является улучшение состояния законности в данной сфере.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 1 июля 2020 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // «Российская газета». 2020. 4 июля.
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 30.12.2020) // Ведомости СНД и ВС РФ. № 8. Ст. 366.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 23.11.2020) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
4. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Текст приказа размещен на сайте Генеральной Прокуратуры РФ в Internet (http://genproc.gov.ru) (дата обращения 15.03.2021 г.).
5. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 9 июня 2009 г. № 193 (ред. от 09.06.2009) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах» // «Законность».2009. № 8.
6. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 22 марта 2010 г. № 122 (ред. от 22.03.2010) «Об осуществлении органами прокуратуры полномочий по санкционированию решений налоговых органов о наложении ареста на имущество налогоплательщика-организации в качестве способа обеспечении взыскания налогов, пеней и штрафов». Текст приказа размещен на сайте Генеральной Прокуратуры РФ в Internet (http://genproc.gov.ru) (дата обращения: 15.03.2021 г.).
7. Приказ Генеральной прокуратуры РФ, Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел России и Следственного комитета Российской Федерации от 8 июня 2015 г. № 286/ММВ-7–2/232@/675/50 (ред. от 08.06.2015) «Об утверждении Инструкции по организации контроля за фактическим возмещением ущерба, причиненного налоговыми преступлениями» // СПС КонсультантПлюс.
8. Байдина О. Ю. ФНС и Прокуратура Российской Федерации — практический аспект взаимодействия [Электронный ресурс] // «Теория права» URL: http://apgmag.com/fns-i-prokuratura/ (дата обращения: 15.03.2021).
9. Прокурорский надзор: учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общ. ред. Ю. Е. Винокурова — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: Высшее образование, 2005. С. 9.
10. Курткаева Ю. Р. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах // Проблемы науки. № 1 (2). 2016. С. 34–36.
11. Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс] // URL: https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 15.03.2021).