Проблема определения финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации



В статье рассматривается проблема определения финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации, подходы и судебная практика

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, финансово-правовой статус, государственный орган, контроль, надзор

The article the problem of determining the financial and legal status of the Central Bank of the Russian Federation, approaches and judicial practice

Keywords: Central Bank of the Russian Federation, financial and legal status, status body, control, supervision.

В настоящее время актуальным остается вопрос определения финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации (далее — ЦБ РФ).

ЦБ РФ, исходя из закрепленной за ним компетенции, является преимущественно финансовым органом, поскольку осуществляет преимущественно финансовую деятельность. На наш взгляд, рассмотрение вопроса о финансово-правом статусе относится к юридической категории.

В юридической науке общепринятым является следующее определение понятия «правовой статус». Так, под правовым статусом следует понимать правовое положение гражданина или юридического лица. Под правовым положением надлежит понимать совокупность прав и обязанностей, принадлежащих юридическому лицу или гражданину. По мнению Сырых В. М., под правовым статусом государственных органов подразумевается компетенция этих органов, которая закрепляется в соответствующих нормативно-правовых актах [9].

Для того чтобы точно определить финансово-правовой статус ЦБ РФ, необходимо для начала ответить на вопрос о том, является ли ЦБ РФ государственным органом. В настоящее время данный вопрос является остро дискуссионным в правовой науке. Законодательство Российской Федерации не дает однозначного ответа на этот вопрос. Так, с одной стороны, ЦБ РФ наделен правом обращения в арбитражные суды в качестве органа государственной власти (ему предоставлены ровно такие же полномочия, как и другим государственным органам в этой части). А с другой стороны, в своих нормативно-правовых актах ЦБ РФ позиционирует себя обособленно от других органов государственной власти.

Показательным, на наш взгляд, является следующий пример из судебной практики. Так, Арбитражный суд Саратовской области удовлетворил заявление Главного управления ЦБ РФ Саратовской области о признании незаконными действий Управления внутренних дел по Саратовской области в части отказа от освобождения от уплаты государственной пошлины за регистрацию транспортного средства. Данный судебный акт впоследствии был отменен судами апелляционной и кассационной инстанций. Это, в свою очередь, означает, что система арбитражных судов не признала ЦБ РФ в качестве государственного органа и в связи с этим сочла незаконным освобождение ЦБ РФ от уплаты госпошлины [10].

Аналогичной позиции придерживались и арбитражные суды других субъектов Российской Федерации, а также Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа [11], который аргументировал свою точку зрения следующим. В силу положений налогового законодательства Российской Федерации государственные органы освобождены от действий, установленных главой 25.3 НК РФ. Вместе с тем ЦБ РФ не входит ни в одну из ветвей государственной власти, поскольку он не упоминается в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Вместе с тем в соответствии с разъяснениями [12] Конституционного Суда РФ ЦБ РФ является публичным юридическим лицом, а его полномочия являются полномочиями государственного органа, поскольку для реализации таких полномочий необходимо использование мер государственного принуждения [13]. С мнением Конституционного Суда РФ согласился и арбитражный суд кассационной инстанции. Но наравне с этим судебный акт суда конституционной инстанции гласит о том, что это является безоговорочным основанием для распространения действия пункта 4 части 1 статьи 333.35 НК РФ. Вместе с тем арбитражный суд кассационной инстанции также обратил внимание на то, что аналогия закона при применении НК РФ не предусмотрена законодательством РФ. Арбитражный суд кассационной инстанции также подчеркнул, что арбитражные суда нижестоящих инстанций неправильно применили нормы материального права при вынесении решений.

Проблема определения статуса ЦБ РФ поднималась не только в системе арбитражных судов, но и в судах общей юрисдикции. Так, Саратовский областной суд пришел к выводу о том, что ЦБ РФ является органом государственной власти, поэтому у истца возникло право обратиться с исковым заявлением как месту жительства истца, так и по месту нахождения органа государственной власти [14].

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа пришел к выводу о том, что ЦБ РФ не может быть освобожден от уплаты госпошлины за выдачу талонов о прохождении государственного технического осмотра, аргументируя это тем, что обладание ЦБ РФ некоторыми функциями государственной власти само по себе не является основанием для освобождения от уплаты госпошлины [15].

Проанализировав ряд судебных актов, можно прийти к выводу о том, что в настоящее время у судов нет единообразного подхода к определению правового статуса ЦБ РФ. На основании вышеизложенного полагаем, что ЦБ РФ имеет собственный уникальный правовой статус. Такого же мнения придерживается и Баглай М. В. [16].

Далее обратимся непосредственно к нормам российского законодательства.

Так, в соответствии с положениями Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ЦБ РФ не отнесен напрямую к органам государственной власти; ЦБ РФ в упомянутом нормативно-правовом акте фигурирует обособленно в качестве ЦБ РФ. Такой подход присущ всему закону.

Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» определяет ЦБ РФ в качестве особого правового субъекта, статус которого отличается от статуса органов государственной власти. В этом же нормативно-правом акте ЦБ РФ приравнивается к Министерству финансов Российской Федерации в качестве органа, уполномоченного на государственное регулирование бухгалтерского учета.

При анализе вышеуказанных примеров из федерального законодательства можно закономерно прийти к выводу о том, что ЦБ РФ определяется органами законодательной власти в качестве особого правового субъекта.

Данный вывод также подтверждается положениями Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». В соответствии с нормами данного закона работники ЦБ выделяются в отдельную категорию субъектов.

Аналогичный подход прослеживается и при изучении Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В данном федеральном законе ЦБ РФ не отнесен к органам государственной власти и объектам аудита в статьях, посвященных определению контрольных полномочий Счетной палаты. Вместе с тем в статье 30 названного федерального закона, определяющей основы правового взаимодействия Счетной палаты с другими государственными органами, можно понять, что ЦБ РФ прямо не упоминается при перечислении конкретных государственных органов, но в конце изложения имеется словосочетание «иные государственные органы». Полагаем, что данное словосочетание подразумевает за собой причисление и ЦБ РФ к списку государственных органов, с которыми у Счетной палаты имеются правовые взаимоотношения.

На наш взгляд, и законодатель, и современные ученые склонны к тому, чтобы наделять ЦБ РФ уникальным правовым статусом, и определять ЦБ как единичного субъекта индивидуальной группы.

Все более убедительно законодатель дает понять, что ЦБ РФ не следует считать органом государственной власти в недавних изменениях в нормативно-правовые акты. В этом можно убедиться, изучив нормативно-правовое регулирование вопроса о банковской тайне в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности».

Любопытным также является факт, связанный с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей ЦБ РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Так, законодателем были скорректированы термины «государственное регулирование» и «государственный надзор» на «регулирование» и «надзор», соответственно. Это связано с тем, что ЦБ РФ стал наделен полномочиями по надзору и контролю за финансовыми рынками. В связи с эти ЦБ РФ был обособленно включен в число участников правоотношений, регулируемых данным федеральным законом. Этот факт в очередной раз доказывает, что законодатель определяет ЦБ РФ как индивидуального субъекта с особым финансово-правовым статусом, не причисляет его к органам государственной власти.

Аналогичные замены понятий были совершены законодателем в следующих федеральных законах:

— Федеральный закон от 7 мая 1988 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;

— Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;

— Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»;

— Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»;

— Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях»;

— Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах».

Более четко вышеописанная тенденция прослеживается также в новой редакции Федерального закона от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации», с внесением изменений в который словосочетание «уполномоченный орган исполнительной власти» было заменено на словосочетание «Центральный банк Российской Федерации», а понятия «государственное регулирование» и «контроль» были заменены на понятия «регулирование» и «надзор» соответственно.

Аналогичный прием юридической техники был продемонстрирован и при внесении изменений в Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях». Так, законодатель исключил слово «государственный» из статьи 1 названного нормативно-правового акта. Ранее в данном федеральном законе закреплялось положение о том, что он определяет порядок государственного регулирования деятельности микрофинансовых организаций, то после произведенных изменений регулирования деятельности микрофинансовых организаций ЦБ РФ перестал называться государственным. Слово «контроль» было изменено на «надзор», поскольку ЦБ РФ реализует именно это полномочие в отношении микрофинансовых организаций.

Все вышеперечисленные тенденции, иллюстрирующие особенный финансово-правовой статус ЦБ РФ, порождают ряд мнений и в юридической науке. На наш взгляд, является актуальным возвращение к исследованию вопроса о закреплении в ГК РФ такого понятия, как «юридическое лицо публичного права».

Полагаем, что нельзя не согласиться с совершенно справедливым мнением Кравченко Д. В. о том, что эффективная и качественная работа ЦБ РФ возможна только в том особенном финансово-правовом статусе, в котором ЦБ РФ находится в настоящий момент, поскольку ЦБ РФ в своей деятельности умело совмещает управленческие функции с использованием некоторых полномочий, присущих органам государственной власти [17].

На наш взгляд, необходимо согласится с мнением Турбанова А. В. о том, что в российском законодательстве все же следует закрепить такую конструкцию как «юридическое лицо публичного права». Данная конструкция была бы применима не только к ЦБ РФ, но и к другим организациям, например, к таким как: Пенсионный фонд РФ, Агентство по страхованию вкладов. Поэтому надлежит рассматривать ЦБ РФ как юридическое лицо публичного права.

Литература:

1. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395–1«О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996 г. — № 6. — Ст. 492 с изм. и допол. в ред. от 02.07.2021.
2. Федеральный закон от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010 г. — № 27. — Ст. 3435 с изм. и допол. в ред. от 02.07.2021.
3. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. — 1994 г. — № 238–239. — с изм. и допол. в ред. от ред. от 28.06.2021, с изм. от 08.07.2021.
4. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996 г. — № 5. — Ст. 5 с изм. и допол. в ред. от 01.07.2021.
5. Банковская система 2020. — URL: https://center-yf.ru/data/economy/ ban- kovskaya-sistema-2020.php (Дата обращения 09.08.2020 г.)
6. Рукосуев А. А., Понаморев О. В. Центральный банк Российской Федерации как орган банковского регулирования и банковского надзора — [Электронный ресурс]. — URL: http://cyberleninka.ru/article (дата обращения 01.09.2021).
7. Шапошников И. Г. Современные тенденции развития банковской системы России // Фундаментальные исследования. — 2014. — № 8 (часть 5). — С. 1169–1173.
8. Центральный банк Российской Федерации // Официальный сайт [Электронный ресурс]. — URL: http://www.cbr.ru/today/ (дата обращения: 20.08.2021).
9. Сырых В. М. Теория государства и права: учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 322–323.
10. Дело No А 57–2574/2013. База данных решений арбитражных судов. URL:http // www.arbitr.ru (дата обращения: 23.08.2021).
11. Постановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 30 января 2013 г. по делу No А78–5190/2012. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
12. Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 г. No 45-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционных статей 12 и 30 Федерального закона “О защите конкуренции на рынке финансовых услуг”» // Вестник Конституционного Суда. 2003. No 3.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. No 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда. 2001. No 2.
14. Кассационное определение Саратовского областного суда от 15 декабря 2011 г. по делу No 33–6574/2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 9 октября 2012 г. No Ф03–4479/2012 по делу No А24–1152/2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
16. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2000. С. 344; Его же. Конституционное право Российской Федерации: учебник. 10-е изд., изм. и доп. М., 2013. С. 417.
17. Кравченко Д. В. Юридические лица публичного права как новый̆ субъект правоотношений в области банковской деятельности // Банковское право. 2012. № 2.