Статья посвящена проблеме коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, основным направлениям и методам борьбы с ней. В статье анализируются принципы, которые могут обеспечить значительное снижение коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, включая, в частности, законность, добросовестность, справедливость и эффективность, подотчетность и прозрачность государственных и муниципальных закупок.
Следует отметить, что борьба с коррупцией — одно из приоритетных направлений правовой реформы в России, где это явление приняло устрашающий национальный масштаб. Согласно имеющимся аналитическим данным, ежегодные убытки от коррупции в сфере (муниципальных) гос. закупок в России составляют от 10 % до 25 %, а в отдельных случаях могут достигать 50 % цены государственного контракта (муниципального), что с разумной степенью уверенности позволяет высказать мнение о нецелевом использовании бюджетных средств и необходимости разработки и реализации эффективных мер противодействия коррупции при закупке товаров для удовлетворения потребностей населения.
Основными выводами стали положения, согласно которым разумное повышение прозрачности государственных закупок, совершенствование механизма правового регулирования государственных и муниципальных заказов, активное использование популярных антикоррупционных механизмов, а также развитие высоких этических стандартов для должностных лиц, участвующих в процессе государственных закупок, призваны стать эффективными методами борьбы с коррупцией при государственных и муниципальных закупках.
Ключевые слова : коррупция, государственные закупки, борьба с коррупцией, муниципальный заказ, законодательство, контракт, стандарт.
Коррупция, в том числе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, — явление, знакомое всем без исключения странам мира. По данным Transparency International, ежегодно в мире теряется не менее 400 миллиардов долларов в результате взяточничества и коррупции в сфере государственных закупок, что увеличивает государственные расходы на 20–25 % [1, с. 378].
В России коррупционные отношения имеют многовековую историю и определенную специфику, в том числе в области расходования государственных средств на государственные нужды [2, с. 238].
Борьба с коррупцией — одно из приоритетных направлений правовой реформы в России, где это явление приняло угрожающий национальный масштаб [3, с. 60]. По данным Центра антикоррупционных исследований и инициатив TI-R, Российская Федерация по-прежнему остается одной из самых коррумпированных стран в мире. И это обстоятельство крайне негативно сказывается на возможностях экономического роста нашей страны и ее инвестиционной привлекательности, что крайне нежелательно в условиях, в которых сейчас находится Россия. Как известно, наша страна сегодня переживает непростые времена из-за удешевления нефти и ослабления национальной валюты на этом фоне, а также применения разного рода санкций странами Евросоюза. В условиях дефицита бюджета и необходимости максимального сокращения государственных расходов вопрос эффективности и целевого использования бюджетных средств стоит особенно остро.
В этих условиях особую актуальность приобретает проблема противодействия коррупции в системе государственного и муниципального заказа.
Государственные (муниципальные) закупки — очень обширное и достаточно прибыльное направление деятельности. Закупки для государственных и муниципальных нужд — это не только удовлетворение потребностей потребителей, но, прежде всего, инвестирование в экономику и удовлетворение потребностей общества. Реализация проектов социального и инфраструктурного развития в России напрямую зависит от целенаправленного использования бюджетных средств [4, с. 50].
Соответственно, уровень эффективности государственных закупок, которые осуществляются за счет бюджетных средств и составляют довольно значительную часть бюджетных расходов Российской Федерации, во многом определяет уровень благосостояния общества и государства.
По данным Центра антикоррупционных исследований «ТИ-Р», годовой объем закупок для государственных нужд в России составляет более 5 трлн. руб. [5]. Неудивительно, что эта сфера государственной деятельности более подвержена пагубному влиянию коррупции.
Особенность государственных (муниципальных) закупок заключается в том, что объектом контракта является не непосредственный собственник средств, а его представитель — государственный или муниципальный чиновник, который не только не заинтересован в эффективности совершаемых им покупок, для государственных и муниципальных нужд, но в некоторых случаях видит в них источник улучшения своего финансового положения.
Исходя из источников коррупционных рисков, выделяются следующие виды коррупции, влияющие на сферу государственного и муниципального заказа:
— политическая коррупция, возникающая еще на этапе планирования государственного бюджета в процессе принятия политических решений;
— административная коррупция, которая возникает на этапе исполнения бюджета и может проявляться на всех этапах осуществления государственных или муниципальных закупок.
Коррупционная составляющая в системе закупок для государственных и муниципальных нужд является источником значительного ущерба, и здесь речь идет не только о материальных потерях. В целом убытки от коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок условно делятся на следующие основные формы:
— финансовый ущерб, заключающийся в заключении государственных и муниципальных контрактов на заведомо невыгодных для государства условиях (завышение начальной максимальной цены контракта, включение условий предоплаты в государственный или муниципальный контракт и т. д.);
— потери объемов закупаемых товаров (работ, услуг), которые заключаются в завышении или занижении этих объемов, а также при исполнении государственных и муниципальных контрактов на закупку товаров не для нужд штата, но для нужд конкретных сотрудников;
— потери качества товаров, возникающие в результате исполнения государственных и муниципальных контрактов без соблюдения необходимых условий, в частности, из-за ненадлежащего качества товаров (работ, услуг), приобретенных для удовлетворения государственных требований и муниципальных нужд, отсутствие необходимых требований по контролю качества поставляемой продукции, оказываемых услуг и выполняемых работ и т. д.
— потери политического характера, выражающиеся в стагнации инвестиционного климата, упадке экономики государства, утрате доверия граждан как к государственным органам и служащим, так и к государству в целом и т. д.
Согласно имеющимся аналитическим данным, ежегодные убытки от коррупции в сфере государственных (муниципальных) закупок в России составляют от 10 до 25 %, а в некоторых случаях могут достигать даже 50 % государственной (муниципальной) цены [6]. Данные показатели с разумной степенью уверенности позволяют нам высказать мнение о нецелевом использовании бюджетных средств и необходимости разработки и реализации эффективных мер по борьбе с коррупцией при закупке товаров для государственных и муниципальных нужд.
Вместе с тем, говоря об острой необходимости борьбы с коррупцией в сфере государственных и муниципальных закупок, нельзя не отметить сложности в реализации этой борьбы из-за сложности и неоднозначности как прямой цели закупок, так и их собственных.
Если мы обратимся к истории российского государства, то увидим, что на протяжении всего исторического развития нашей страны коррупция рассматривалась как зло, с которым можно и нужно бороться. Кроме того, какие методы не были опробованы? Речь идет о включении коррупции непосредственно в государственный механизм через так называемую «систему кормления» сотрудников и применение самых суровых наказаний (ссылка с конфискацией имущества, избиение плетками и т. д.). Но в результате ни один российский правитель не смог преодолеть взяточничество и хищение.
Проблемам преодоления и противодействия коррупции посвящено большое количество различных исследований, реализуются различные государственные и негосударственные программы по борьбе с коррупцией, но эффективность этой деятельности неоднозначна. В этой ситуации возникает совершенно естественный вопрос: можно ли преодолеть коррупционную составляющую системы гос. закупок, или коррупция настолько тесно переплелась с этой системой, что все попытки преодолеть ее обречены на провал?
Преодоление коррупционной составляющей государственных и муниципальных закупок невозможно без комплексного подхода к этой проблеме. Прежде всего, следует указать набор принципов, которые могут гарантировать если не полное преодоление, то хотя бы значительное снижение коррупции в системе государственных и муниципальных закупок, в том числе:
— принцип законности, т. е. закупки для государственных и муниципальных нужд должны производиться в строгом соответствии с действующим законодательством, на основе честной и открытой конкуренции, что обеспечит качественную покупку по нормальной цене;
— принцип справедливости и эффективности, понимаемый как отсутствие дискриминации участников торгов, а также экономическое и целевое расходование бюджетных средств на государственные и муниципальные нужды;
— принцип подотчетности, который означает, что и заказчик, и подрядчик должны нести ответственность и контролировать. Это создаст условия для обеспечения надежности и правильности выполнения своих обязанностей как заказчиком, так и участником договора, и в конечном итоге позволит достичь главной цели всей контрактной системы — эффективности удовлетворения государственных и муниципальных нужд и эффективность государственных закупок;
— принцип прозрачности государственных и муниципальных закупок [7], указывающий на доступность информации о планируемых, текущих и проводимых государственных и муниципальных закупках. При этом обеспечение максимальной прозрачности закупок — один из эффективных рычагов, благодаря которому можно снизить коррупционную составляющую системы государственного и муниципального заказа.
Однако следует также учитывать, что взаимосвязь между коррупцией и прозрачностью закупок неоднозначна. С одной стороны, это инструмент борьбы с коррупцией, с другой — он может спровоцировать соглашения между поставщиками, которые, в свою очередь, связаны с «обнулением» конкуренции и неэффективными закупками. Поэтому в стремлении к максимальной прозрачности государственных и муниципальных закупок следует учитывать особенности рынка, объект закупки и объект контракта.
Совершенствование механизма правового регулирования отношений для удовлетворения государственных и местных нужд может стать достаточно эффективным методом противодействия коррупции в сфере государственного и местного порядка. При этом антикоррупционные меры в этом случае должны осуществляться по двум основным направлениям:
1) совершенствование действующего законодательства, регулирующего порядок проведения торгов для государственных и муниципальных нужд;
2) создание эффективного механизма контроля за исполнением действующего законодательства.
Что касается совершенствования действующего законодательства, то в первую очередь следует обратить внимание на элементы порядка постановления государства и самоуправления, которые характеризуются наибольшей коррупционной опасностью. Основным документом, регулирующим порядок заключения договоров на поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О договорном режиме при заключении договоров на поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» [8]. Данный закон определяет порядок функционирования контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок. Им регулируются отношения, направленные на реализацию государственных и муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах. Документ также содержит антикоррупционные нормы, в частности, регулируются вопросы общественного контроля и общественного обсуждения закупок [9, с. 49]. Основная цель данного законодательного акта — повышение эффективности государственных и муниципальных закупок, обеспечение публичности и прозрачности их реализации, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в этой сфере [10, с. 38].
Несмотря на неоспоримые антикоррупционные достоинства [11, c. 8], этого закона, он содержит определенные элементы процедуры закупок для удовлетворения потребностей государства и муниципалитетов, которые не изложены полностью и четко и могут быть интерпретированы неоднозначно [12, с. 52].
Некоторые важные практические аспекты закупок не нашли отражения в Законе о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Тот факт, что переходный период продлился до 2017 года, также не позволяет эффективно применять закон на практике. Кроме того, к существенным недостаткам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ можно отнести предоставленную покупателям возможность субъективно оценивать заявки участников торгов. Именно эти недостатки действующего законодательства часто используются недобросовестными чиновниками как возможность получения незаконных доходов. При этом единовременное изменение действующего законодательства невозможно, и желательно разработать и применить внутриведомственные инструкции до внесения соответствующих изменений в закон и подзаконные акты.
Что касается контроля за исполнением действующего законодательства, то сами нормативные правовые акты, регулирующие государственные и муниципальные закупки, должны полностью раскрывать возможности и методы такого контроля. Кроме того, важная роль отводится регулированию мер ответственности за нарушение действующих правил, которые уже предусмотрены ст. 7.29–7.32 КоАП РФ, а также в отдельных случаях — ст. 285–286, 288–293 УК РФ.
При этом нарушения законодательства в сфере государственного и муниципального заказа не входят в состав особого состава преступления УК РФ, и уголовная ответственность за такие нарушения не предусмотрена, несмотря на то, что ущерб в госбюджет начисляется в значительных суммах.
Нельзя не отметить значительный эффект, который может дать полноценная реализация механизма борьбы народа с коррупцией в сфере госзаказа. Выполняя поручение Президента Российской Федерации, Общероссийский народный фронт запустил портал, основной целью которого является борьба с коррупцией, в том числе в системе гос.закупок. С этой целью движение ONF создало проект For Fair Purchases. Об эффективности мер, реализуемых участниками движения в сфере противодействия коррупции в сфере госзаказа, свидетельствует тот факт, что определенное количество сомнительных процедур уже отменено с признанием их результатов недействительными. В частности, усилиями активистов проекта ОНФ «За добросовестные закупки» проведен конкурс на выполнение работ по объекту «Строительство Камчатской областной больницы», организованный Министерством здравоохранения Камчатского края, был отменен.
В частности, было установлено, что заказчик неправильно разместил документацию, запросил представление ненужных документов, а также выбрал неправильный метод закупки. Это предотвратило растрату 3 446 172 220 рублей.
Таким образом, движение ONF имеет все шансы стать важным рычагом в системе противодействия коррупции в сфере государственного и муниципального регулирования и эффективной системы контроля в этой сфере.
По идее самого Закона № 44-ФЗ, использование механизмов общественного контроля за государственными и муниципальными закупками призвано стать одним из основных элементов системы противодействия коррупции на государственном и муниципальном уровне. Чтобы обеспечить эффективность этого рычага воздействия на участников контрактной системы, необходимо создать несколько независимых органов аудита и контроля, ревизионных комиссий и других институтов, которые не входили бы в структуру государственных органов и организаций и могли бы обеспечить честную и эффективную реализацию, общественный контроль над системой, государственным и муниципальным заказом. При этом значительный антикоррупционный эффект для системы государственного заказа будет оказывать представительство органов государственного и муниципального общественного надзора в государственных и муниципальных клиентских комиссиях в ходе последних тендерных процедур.
Система государственного и муниципального заказа — это сфера, в которой отдельные решения должностных лиц, участвующих в процессе государственных и муниципальных закупок, не всегда могут контролироваться каким-либо другим способом, кроме установления определенной моральной нормы, которая была бы ограничительной и превентивной.
В результате важную роль в преодолении коррумпированной составляющей системы государственных закупок будет играть разработка высоких этических стандартов для должностных лиц, участвующих в процессе государственных закупок, которые будут регулировать стандарты практического поведения контрактных менеджеров и сотрудников.
Литература:
- Павленко И. А. Коррупция в сфере государственных закупок //Теория и практика общественного развития. 2013. — № 10. — С. 378–380.
- Землин А. И. Актуальные правовые аспекты противодействия коррупции при осуществлении закупок для государственных нужд // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. — № 1 (33). — С. 238–244.
- Рамазанова Э. Т. Совершенствование законодательной техники как фактор противодействии коррупции // Юридический вестник ДГУ. 2014. — № 1. — С. 60–61.
- Сухаренко А. Н. Проблемы противодействия коррупции в системе государственных закупок // Мониторинг правоприменения. 2013. — № 3. — С. 50–54.
- Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», 2015 [Электронный ресурс]. URL: http://transparency.org.ru/ (дата обращения: 21.10.2021).
- Воронина Ю. По откату молотком. Федеральная контрактная система сократит коррупцию // Российская Бизнес-газета. № 891 от 09.04.2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2013/04/09/otkaty.html#comments (Дата обращения: 21.10. 2021).
- Торосян Д. С. Гражданско-правовое регулирование выполнения работ для государственных и муниципальных нужд: проблемы и решения // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. 2008. — № 1. С. 186–192.
- О контрактной системе в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон Рос. Федерации от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ [Электронный ресурс]. URL6 http://www.rg.ru/2013/04/12/goszakupki-dok.html (дата обращения: 21.10.2021).
- Гладких В. И., Старовойтов В. Г. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы// Российская юстиция. 2013. — № 9. — С.47–50.
- Примак Т. К. Проблемы правового регулирования отношений по обеспечению государственных нужд в свете принятия нового законодательства // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2013. — № 9. — С. 37–42.
- Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. — № 10. — С. 8.
- Смирникова Ю. Л. Коллизии правового регулирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд // Юстиция. Научно–практический журнал. 2006. — № 4. — С. 112–118.
