Участие прокуратуры в правотворческой деятельности

В статье автор дает определение понятию участия прокуратуры в правотворческой деятельности, его отличие от права законодательной инициативы, рассуждает о том, относится ли участие прокуратуры в правотворческой деятельности к функциям либо к деятельности прокуратуры.

Ключевые слова: прокуратура, правотворчество, правотворческая деятельность.

Правотворчество — одно из важных направлений деятельности любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с изданием, изменением и отменой юридических норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным правовым актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности и культурности.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день пристальное внимание правоведов к проблеме правотворчества породило множество определений этого понятия.

Непосредственный анализ большинства имеющихся определений понятия правотворчества позволяет сказать, что в целом под указанным понятием понимается как процесс познания и оценки правовых потребностей личности, общества и государства, так и сама деятельность уполномоченных субъектов по принятию, изменению и отмене юридических норм.

Говоря об участии прокуратуры в правотворчестве следует сказать, что в первоначальной редакции Федерального закона «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 (далее — ФЗ «О прокуратуре РФ») [1] участие прокуратуры в правотворческой деятельности раскрывалось через право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, прокурора республики в составе РФ, однако в дальнейшем данное право было ими утрачено.

Так, принятая позднее Конституция РФ от 12.12.1993 в ч. 1 ст. 104, посвященной праву законодательной инициативы, в числе субъектов, кому принадлежит указанное право, Генерального прокурора РФ не называет [2]. Кроме того, теперь, начиная с редакции ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.11.1995 по ныне действующую редакцию, указанный ФЗ в ст. 9 раскрывает участие прокуратуры в правотворческой деятельности следующим образом: «прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов». Таким образом, при установлении прокурором любого уровня пробелов, коллизий или недостатков в законодательстве, прокурор вправе обратиться с предложением о законодательном урегулировании этого вопроса к органу или должностному лицу соответствующего ему или нижестоящего уровня либо обратиться с таким предложением к соответствующему вышестоящему прокурору.

Отличие права вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, от права законодательной инициативы заключается в правовых последствиях, возникающих при реализации прокурором таких прав. При обращении субъекта, обладающего правом законодательной инициативы, с предложением о принятии, об отмене, изменении или о дополнении какого-либо нормативного правового акта у законодателя возникает обязанность рассмотреть внесенное предложение, оформляемое в виде законопроекта с приложением необходимого перечня документов, и принять в конечном итоге в установленном законом порядке по поводу внесенного законопроекта решение либо об его принятии, либо об отклонении. В отличии же от обращения в законодательный орган субъекта законодательной инициативы, аналогичное обращение даже Генерального прокурора РФ не повлечет последствий, предусмотренных для обращений субъектов права законодательной инициативы. Такое предложение рассматривается в ином порядке, а в случае его одобрения вносится в неизмененном или же в доработанном виде в законодательный орган субъектом, обладающим правом законодательной инициативы, от имени последнего.

Нынешней законодательной формулировкой об участии прокуратуры в правотворческой деятельности законодатель постарался компенсировать отсутствие у прокуратуры права законодательной инициативы на федеральном уровне. Но, говоря об уровне субъектов Российской Федерации, как нами ранее уже отмечалось, несмотря на императивно закрепленный перечень субъектов права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, среди которых также не упоминается прокурор, Федеральный закон РФ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ч. 1 ст. 6 и право субъекта расширить данный перечень [3]. И если мы обратимся к законодательству субъектов РФ, то увидим, что некоторые субъекты РФ воспользовались предоставленным им правом расширить перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Например, в пп. «ж» п. 2 ст. 43 Устава Калужской области закреплено право законодательной инициативы, в том числе, и за прокуратурой Калужской области [4].

Однако надлежит заметить, что не только этими двумя правами исчерпывается правотворческая деятельность прокурора. На сегодняшний день содержание участия в правотворческой деятельности, направления, формы и полномочия прокуроров конкретизируются, в том числе, и на подзаконном уровне, например, в приказах Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» и от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления».

В юридической литературе участие прокурора в правотворческой деятельности определяют с различных позиций: как одну из составляющих надзорной деятельности прокуратуры, как деятельность прокуратуры и как ее функцию (тесно связанную с надзорной либо самостоятельную).

Так, как составляющую часть надзорной функции правотворчество рассматривал Е. Р. Ергашев, который указывал, что «несмотря на специфику, правотворческую деятельность прокуратуры РФ следует считать составляющей прокурорского надзора, так как через участие в ней органы прокуратуры оказывают непосредственное и существенное влияние на качество законодательства, на состояние режима законности в стране, укрепление ее единства, на обеспечение действенной защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства» [5, с. 51].

В это же время, М. С. Шалумов и Н. Э. Шалумова в своих работах отмечали, что «для прокуратуры, как и любого другого государственного органа, функция — категория правовая. Функциями можно считать лишь те обязанности, которые закреплены в законе…» [6, с. 127].

По этим причинам отнесение участия прокуратуры в правотворчестве к самостоятельной функции прокуратуры ими ставилось под сомнение и рассматривалось как деятельность органов прокуратуры.

Вместе с тем, большинство ученых относило и относит участие прокуратуры в правотворческой деятельности именно к числу функций прокуратуры.

Однако, например, хотя С. Н. Бабаев и относил участие прокуратуры в правотворческой деятельности к числу функций прокуратуры, однако подчеркивал, что указанная функция не является самостоятельной, а тесно связана с надзорной, в связи с чем, писал, «причиной тесной связи является то обстоятельство, что действенность участия прокуратуры в реализации правотворческой функции определяется целенаправленным и согласованным исполнением ее иных функций, включая надзорную функцию, международное сотрудничество, участие прокуроров в рассмотрении дел судами» [8, с. 50].

Однако даже вышеуказанные утверждения о несамостоятельности функции участия прокуратуры в правотворческой деятельности подверглись серьезной критике бывшего Генерального прокурора РФ Ю. И. Скуратова, согласно чему им утверждалось, что «нельзя согласиться с позицией о том, что в перечень функций прокуратуры не должно включаться участие прокуратуры в правотворчестве, поскольку для этого прокуратура не наделена какими-либо властными полномочиями, в том числе правом законодательной инициативы. … Место этих норм и логическая связь с другими прямо указывает на то, что речь идет именно о функциях прокуратуры» [9].

Исходя из изложенного, полагается обоснованной позиция отнесения участия прокуратуры в правотворческой деятельности именно к числу самостоятельных функций прокуратуры.

Кроме того, в настоящее время ситуация с правовым регулированием участия прокуратуры в правотворчестве изменилась. На сегодняшний день конституциями и уставами более 80 субъектов РФ прокуроры субъектов наделены правом законодательной инициативы. При этом Конституционный Суд РФ не признавал указанные нормы конституций и уставов субъектов РФ противоречащими Конституции РФ.

Вместе с тем, учитывая, что исторически, в силу своего надзорного и иного правозащитного предназначения и повседневной правоохранительной деятельности, осуществляемой прокурорскими работниками — квалифицированными и опытными профессионалами–юристами, действующими практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений, прокуратура являлась и является одной из наиболее осведомленных структур государства о состоянии и несовершенствах правового регулирования, в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов РФ не были предусмотрены в числе субъектов законодательной инициативы, что представляется существенным упущением, по мнению автора.

1. Конституция Российской Федерации ((принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС КонсультантПлюс.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
4. Устав Калужской области, утв. постановлением Законодательным Собранием Калужской области от 27 марта 1996 г. № 473 // СПС КонсультантПлюс.
5. Бабаев С. Н. «Участие прокуратуры в реализации правотворческой функции» — М.: Вестник ВГУ. Серия: право. — 2014.
6. Ергашев, Е. Р. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для вузов — М: Юрайт, 2021.
7. Скуратов Ю. И. Отзыв официального оппонента о диссертации Шалумова М. С. на тему «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства» (Екатеринбург, 2002. 398 с.), представленной на соискание ученой степени д-ра юрид. наук — М.: Кострома: КГУ им. Н. А. Некрасова, 2006.
8. Шалумов М. С., Шалумова Н. Э. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры — М.: Актуальные проблемы российского права, 2015.
9. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: учебник — М.: Зерцало-М, 2011.