В статье изучается проблема взаимодействия в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее РСЧС). Приведен системный анализ нормативной правовой базы в области информационного взаимодействия по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Проанализирован межуровневый процесс взаимодействия между центрами управления в кризисных ситуациях Главных управлений МЧС России по субъекту Российской Федерации и едиными дежурно-диспетчерскими службами муниципальных образований, на фоне ежегодно растущих требований к оперативности и полноте передаваемой информации. Выявлен ряд недостатков в, казалось бы, на сто процентов отлаженном механизме информационного взаимодействия, предложены пути их устранения. Актуальность рассматриваемых вопросов обусловлена миссией системы государственного управления по сохранению жизни и здоровья населения, как наивысшей ценности Российской Федерации. Задача при написании статьи заключалась в определении состояния межуровневого информационного взаимодействия между органами повседневного управления РСЧС.
Ключевые слова: взаимодействие, информационное взаимодействие, органы местного самоуправления, оперативность, координация, органы управления, оперативная информация, защита населения.
За последние 100 лет влияние человека на окружающую внешнюю среду значительно увеличилось. Еще совсем недавно человечество не имело производства с использованием электроэнергии, а сегодня мы летаем, в космос, строим атомные электростанции, создаём оружие массового поражения. В таких непростых условиях нам приходится порой не жить, а выживать. Мы затрачиваем колоссальные ресурсы для поиска воды на других планетах, а на Земле полно мест, в которых люди и не мечтают, чтобы в их домах была просто вода. Однако с ростом потребностей человека и как следствие этого повышение уровня сложности технологических процессов нельзя не отметить увеличение риска возникновения нештатных ситуаций. Очень часто это приводит к возникновению производственных аварий и катастрофам с тяжелыми последствиями для человечества в целом, и примеров тому немало. Нельзя не отметить и изменения в климате, в результате которых на сегодняшний день мы видим множество природных аномалий и катаклизмов. В такой обстановке защита населения государством приобретает еще более значимый формат. На сегодня в области защиты населения государством проделана большая работа. Концепция защиты населения и территорий, от возникающих опасностей, направлена на предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера. На новый уровень вышли такие понятия как информация и взаимодействие. Ведь своевременное получение первичной информации зачастую закладывает успех и эффективность дальнейших оказываемых мер и действий. С целью объединения общих усилий, силами государства создана сложная система предупреждения и ликвидации ЧС. Но как любой сложный механизм, эта система подвержена сбоям и отказам. Зачастую это не только человеческий фактор, но и программные сбои, недостаток финансирования. Другой фактор, это межведомственное взаимодействие, которое зачастую дает сбои из-за неоднородности на административном правовом поле. Существует ряд пробелов, которые затормаживают нормальное функционирование системы.
Для организации этих процессов и формирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, проделана колоссальная работа по формированию законодательной базы. Ниже автором приведен анализ законодательной базы, определяющей порядок взаимодействия, а именно информационного взаимодействия, внутри системы РСЧС. Но для того чтобы все элементы системы были взаимоувязаны, необходимо организовать их общую координацию на фоне общего взаимодействия, а в частности — информационного взаимодействия.
Для определения целей и задач, а также приоритетных направлений по защите населения и территорий, Президентом Российской Федерации 1 января 208 года был подписан указ № 12, который закрепил «Основы государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года» (далее Основы) [2].
Так в Основах закреплено, что: «федеральные органы исполнительной власти (далее ФОИВ), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее ОИВ), органы местного самоуправления (ОМСУ) и организации осуществляют деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и взаимодействие в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее РСЧС) в пределах своих полномочий» [2].
Статья 9 определяет содержание мероприятия, выполняемых в целях защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее ЗНТ от ЧС). Одними из них, являются:
«— совершенствование нормативно-правовой базы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
— развитие систем информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;
— совершенствование информационного взаимодействия экстренных оперативных служб в целях повышения эффективности мероприятий по оказанию необходимой помощи населению» [2].
Координатором деятельности всех ФОИВ, задействованных в РСЧС, выбрано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее МЧС России).
Этим же Указом определены задачи взаимодействия ФОИВ, ОИВ, ОМСУ:
«а) координация деятельности названых органов и организаций в указанной области;
б) консолидация действий названых органов и организаций в указанной области в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [2].
Взаимодействие всех элементов и систем РСЧС заключается в скоординированной и целенаправленной их деятельности.
Основополагающим нормативным правовым актом, формирующий основы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [1].
Его положения ориентированы на достижение следующих целей:
«предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;
ликвидация чрезвычайных ситуаций;
разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями» [1].
В нем же прописаны цели и задачи для РСЧС.
Для того чтобы закрепить состав, принципы и механизмы функционирования РСЧС, а также, входящие в её состав силы и средства, в том числе порядок выполнения ими задач и их взаимодействия, Правительство Российской Федерации 30 декабря 2003 г., в лице Председателя Правительства РФ, подписывает Постановление № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Это постановление утверждает Положение о РСЧС.
Разделы этого документа формируют правила функционирования системы, её органов управления, входящих в её состав сил и средств ФОИВ, ОИВ субъектов Российской Федерации, ОМСУ, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций [3].
Согласно Положению РСЧС поделена на две подсистемы — это функциональная и территориальная. Первая включает в себя силы и средства, задействованных ФОИВ, а вторая — силы и средства субъектов РФ соответственно. Они призваны реализовывать свою деятельность на пяти уровнях функционирования: федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.
На каждом уровне единой системы создаются:
«координационные органы управления;
постоянно действующие органы управления;
органы повседневного управления;
силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов;
системы связи и оповещения органов управления и сил РСЧС;
системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях» [3].
Органы повседневного управления РСЧС организуют свою деятельность на основе соответствующих положений о них или уставов.
В статье 7 Положения о РСЧС определено, что «обеспечение координации деятельности органов повседневного управления РСЧС и гражданской обороны, организации информационного взаимодействия ФОИВ, ОИВ субъектов РФ, ОМСУ и организаций при решении задач в области ЗНТ от ЧС и гражданской обороны, а также при осуществлении мер информационной поддержки принятия решений в области защиты населения и территорий от ЧС и гражданской обороны в установленном порядке осуществляют:
а) на федеральном уровне — НЦУКС МЧС России;
б) на межрегиональном уровне — ЦУКС ГУ МЧС России в субъектах Российской Федерации, в которых находятся центры соответствующих федеральных округов;
в) на региональном уровне — ЦУКС ГУ МЧС России в субъектах Российской Федерации;
г) на муниципальном уровне — ЕДДС муниципальных образований» [3].
Для организации информационной поддержки деятельности РСЧС, а это сбор и создание баз данных, анализ и прогнозирование обстановки, передача и обмен данными, создана автоматизированная информационно-управляющая системы (АИУС).
Постановление указывает порядок сбора и обмена информации в выше указанной области, в том числе органами местного самоуправления и организациями [3].
Сроки и формы представления указанной информации устанавливаются МЧС России по согласованию с ФОИВ, государственными корпорациями и ОИВ субъектов Российской Федерации.
В 1997 году Правительство РФ определило: «порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [4]. Для МЧС России поставлена задача по установлению сроков и форм отчетности предоставляемой информации в области ЗНТ от ЧС, а всем остальным участникам РСЧС поставлена задача по переработке ведомственных документов, касающихся указанной области, а также по организации сбора и обмена информации в установленном порядке [4].
Так, в частности: «организации представляют информацию в орган местного самоуправления, а также в федеральный орган исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится организация.
Органы местного самоуправления осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор, обработку и обмен информацией на соответствующих территориях и представляют информацию в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий через органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации» [4].
В области информационного взаимодействия МЧС России наделено следующими полномочиями:
«— координирует работу по сбору и обмену информацией;
— осуществляет сбор и обработку информации, представляемой федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос»;
— ведет учет чрезвычайных ситуаций» [4].
Ниже приведен анализ ведомственных приказов МЧС России, касающихся процессов информационного взаимодействия в рамках РСЧС.
Приказ МЧС РФ от 26 августа 2009 г. N 496 «Об утверждении Положения о системе и порядке информационного обмена в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», зарегистрированный в Минюсте РФ 15 октября 2009 г. за номером 15039 [5].
В положении определено, что составляющими элементами системы информационного обмена являются:
«субъекты информационного обмена, в роли которых выступают постоянно действующие органы управления РСЧС на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях;
информационно-телекоммуникационная инфраструктура РСЧС;
совокупность информационных ресурсов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» [5].
Согласно Положению, информационные ресурсы в области ЗНТ от ЧС делятся на оперативную и плановую информацию [5].
Ответственными за сбор, обработку и передачу оперативной и плановой информации определены органы повседневного управления РСЧС, а МЧС России.
Следом идет серия приказов МЧС России, которые актуализируют процесс информационного взаимодействия системе РСЧС.
Приказ МЧС России от 11 января 2021 г. N 2 «Об утверждении Инструкции о сроках и формах представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», зарегистрированный в Минюсте РФ 15 марта 2021 года, регистрационный N 62744 [6].
Данная Инструкция определяет временные сроки и формы для направляемой информации в области ЗНТ от ЧС природного и техногенного характера в МЧС России [6].
Так, например, информация в области ЗНТ от ЧС природного и техногенного характера представляется по пяти формам, указанным в приложениях к Инструкции:
«1/ЧС — «Донесение об угрозе (прогнозе) чрезвычайной ситуации»;
2/ЧС — «Донесение о факте и основных параметрах чрезвычайной ситуации»;
3/ЧС — «Донесение о мерах по защите населения и территорий, ведении аварийно-спасательных и других неотложных работ»;
4/ЧС — «Донесение о силах и средствах, задействованных для ликвидации чрезвычайной ситуации»;
5/ЧС — «Итоговое донесение о чрезвычайной ситуации» [6].
Для данных донесений приведено подробное описание заполнения граф и разделов.
Приказ МЧС России от 5 июля 2021 г. № 430 “Об утверждении Правил обеспечения центрами управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России координации деятельности органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органов управления гражданской обороной, организации информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций на межрегиональном и региональном уровнях”, зарегистрированный в Минюсте РФ 27 сентября 2021 г. за номером № 65150 [7].
Эти правила для ЦУКС ГУ МЧС России по субъекту РФ выделяет следующие функции:
«а) координации деятельности органов повседневного управления РСЧС и органов управления гражданской обороной, в том числе управления силами и средствами РСЧС, силами и средствами ГО;
б) организации информационного взаимодействия ФОИВ, ОИВ субъектов Российской Федерации, ОМСУ и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по ЗНТ от ЧС, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, при решении задач в области ЗНТ от ЧС, ГО, а также при осуществлении мер информационной поддержки принятия решений в области ЗНТ от ЧС, ГО (далее — информационное взаимодействие)» [7].
Данный документ преследует цель снижения рисков и смягчения последствий ЧС природного и техногенного характера, посредством правильной организации координации деятельности и организации информационного взаимодействия [7].
В статье 4 Правил указаны формы, в которых осуществляется координация деятельности и информационное взаимодействие. Основная форма, по мнению автора, — это «проведение учений и тренировок с органами повседневного управления РСЧС и органами управления ГО по выполнению возложенных на них задач» [7].
Пункт 10 Правил повествует, что ФОИВ через свои территориальные органы, ОИВ субъектов Российской Федерации и ОМСУ принимают участие в информационном обмене в соответствии с заключенными двухсторонними соглашениями и регламентами информационного обмена. Но на сегодняшний день, по мнению специалистов НЦУКС, входящих в состав комиссий комплексных проверок, не все муниципальные образования заключили соглашения. Это происходит по ряду причин. Зачастую это банальное отсутствие основных элементов ЕДДС в муниципальном образовании по причине отсутствия финансирования. Вообще процесс создания развития и совершенствования ЕДДС на определенной территории требует дополнительного анализа и изучения.
Заключительный документ данной статьи — приказ МЧС России от 07.07.2021 № 444 «Об утверждении Регламента обмена оперативной информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности в системе МЧС России» [8].
Регламент, утвержденный вышеуказанным приказом, определяет «порядок обмена оперативной информацией в области ЗНТ от ЧС природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности (далее — оперативная информация) в системе МЧС России на трех уровнях:
на федеральном уровне;
на межрегиональном уровне;
на региональном уровне» [8].
Согласно Регламенту, оперативная информация подразделяется на 5 видов:
1) оперативная информация при угрозе возникновения ЧС;
2) оперативная информация при возникновении ЧС;
3) оперативная информация при реагировании на пожары;
4) ежедневная отчетная информация об общем состоянии оперативной обстановки;
5) срочная информация [8].
Обмен оперативной информацией осуществляется между субъектами оперативной информации, а также между субъектами и источниками оперативной информации.
Так к субъектам обмена оперативной информацией в системе МЧС России относятся:
на федеральном уровне (за Российскую Федерацию) — оперативная дежурная смена МЧС России;
на межрегиональном уровне (за федеральный округ) — оперативные дежурные смены ГУ МЧС России в центрах Федеральных округов;
на региональном уровне (за субъект Российской Федерации) — ОДС ГУ МЧС России, нештатные органы управления, формируемые при угрозе возникновения (возникновении) ЧС и реагировании на пожар [8].
А вот к источникам оперативной информации относятся ОГВ, ОМСУ, организации и граждане Российской Федерации [8].
Таким образом, исходя из проведенного анализа основных нормативных правовых актов РФ в области защиты населения и территории от ЧС, по вопросам информационного взаимодействия в системе РСЧС можно сделать вывод, что на сегодня силами МЧС России ведется активная работа по совершенствованию информационного взаимодействия. Об этом свидетельствуют подписание четырех основных приказов. Однако окончательно все вопросы не решены, особенно это касается муниципальных образований.
Так в пункте 10 приказа МЧС России от 5 июля 2021 г. № 430 указано, что ФОИВ через свои территориальные органы, ОИВ субъектов Российской Федерации и ОМСУ в целях взаимодействия с ЦУКС территориального органа МЧС России должны заключать двухсторонние соглашения, а также подписывать регламент информационного обмена. Данный пункт ссылается на пункт 9 Приказа МЧС РФ от 26 августа 2009 г. N 496, в котором про ОМСУ ничего не сказано [5]. В результате этого в некоторых муниципальных образований по ряду причин отсутствуют соглашении и регламент. Зачастую это происходит по инициативе самого муниципалитета. Тут присутствует и финансовая составляющая. Недостаток таковых ведет к созданию проблемной ситуации, в которой находятся должностные лица, ответственные за реализацию принимаемых мер. Также нельзя исключать и кадровый состав. Во многих населенных пунктах, в которых должны создаваться ЕДДС, на сегодняшний день отсутствуют квалифицированные специалисты. И это несмотря на разработанные стандарты, включая и ГОСТ. Часто бывает, что оператор ЕДДС по совместительству выполняет и другие функции, что достаточно негативно сказывается на качестве исполнения её основных обязанностей. И это происходит не от хорошей жизни. Причина тому низкий уровень оплачиваемого труда и отсутствие кадров. А ведь результатом такой неправильно организованной работы может стать пропущенный звонок и как следствие этого — человеческая жизнь.
Следующий момент, это отличия форм донесений, указанных в Инструкции к приказу МЧС России от 11 января 2021 г. N 2 и в Регламенте к приказу МЧС России от 07.07.2021 № 444 [6,8]. Отличия проявляются как количественно (в первом приказе их 5 форм, а во втором — 72), так и качественно (по детализации представляемой информации). Это говорит о том, что в ЦУКС ГУ МЧС России поступает недостаточный объем информации. Так при организации повседневных тренировок силами ОДС НЦУКС с ОДС ГУ МЧС России по субъекту некоторые муниципальные образования не предоставляют необходимую информацию, ссылаясь только на те приказы, которые зарегистрированные в Минюсте, и не принимают во внимание другие ведомственные документы МЧС России. Для чего это происходит можно только догадываться. По мнению некоторых операторов, они просто не желают себя перегружать лишней информацией, а то и просто вникать в какие-то тонкости предоставляемых данных. А ведь эти данные находятся в самом начале информационной цепочки. Все это также сказывается на оперативность прохождения информации.
Что касается ответственности должностных лиц территориальной подсистемы РСЧС в случае не предоставления информации в области ЗНТ, формализации данных, задержки или уклонения от её подачи, то на сегодняшний день ни одним из документов она не предусмотрена, особенно на муниципальном уровне. Её отсутствие негативно сказывается на добросовестности и ответственности специалистов ЕДДС при выполнении ими своих обязанностей.
Возможными путями решения данных вопросов, по мнению автора, могли бы быть:
уточнения ряда нормативны правовых документов, создание неукоснительных требований, исключающих двоякое толкование необходимости заключения соглашений и регламентов информационного взаимодействия;
разработка и утверждение типового двухстороннего соглашения, включая и регламент сбора и обмена информацией;
установление ответственности должностных лиц участвующих сторон в случае задержки или не предоставления оперативной информации;
организация квалифицированной подготовки специалистов ЕДДС, повышение уровня оплаты труда и престижа деятельности.
Литература:
- Федеральный закон от 21.12.1994г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
- Указ Президента Российской Федерации от 01.01.2018 № 12 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года».
- Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 «О единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
- Постановление Правительства РФ от 24.03.97 г. N 334 «О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
- Приказ МЧС России от 26.08.09 г. N 496 «Об утверждении Положения о системе и порядке информационного обмена в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
- Приказ МЧС России от 11.01.21 г. N 2 «Об утверждении Инструкции о сроках и формах представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
- Приказ МЧС России от 5.07.21 г. № 430 «Об утверждении Правил обеспечения центрами управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России координации деятельности органов повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и органов управления гражданской обороной, организации информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций на межрегиональном и региональном уровнях».
- Приказ МЧС России от 07.07.2021 № 444 «Об утверждении Регламента обмена оперативной информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности в системе МЧС России».
