В представленной статье автором исследуется вопрос проведения прокурорской проверки при осуществлении надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. На примере дежурной части органов внутренних дел автором показываются наиболее значимые аспекты методики проведения данных проверок: поводы проведения, наиболее типичные нарушения и проч.
Ключевые слова: прокурорская проверка, регистрация сообщений, нарушение закона, дежурная часть, предварительное расследование, прокурорский надзор.
Организация, как специфический вид деятельности по упорядочиванию отдельных элементов в определенной системе представляет собой совокупность научных, управленческих, распорядительских методов для достижения поставленных целей. Не является исключением и деятельность органов прокуратуры в рамках выполнения своей надзорной функции.
Важнейшим средством прокурорского надзора наряду с другими является прокурорская проверка, в процессе которой прокурор неизбежно осуществляет оценочную деятельность работы поднадзорных ему органов и их должностных лиц, надлежащим образом реагируя на выявляемые нарушения. При этом прокурор принимает решение о том, какое средство реагирования будет наиболее эффективным для устранения факта нарушения закона, а также восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Что же представляет собой прокурорский надзор в данной сфере? Полагаем, что в данном вопросе следует согласиться с Дудиным Н. П., который определил его как «деятельность по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона в процессе предварительного расследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а также по выявлению причин и условий данных нарушений» [1, c. 21]. По-нашему мнению, данное понятие можно считать вполне корректным и ёмким, поскольку в нем отражены основные признаки надзорной деятельности прокурора по данному направлению деятельности.
Важнейшим этапом в досудебном производстве является этап приема и регистрации сообщений совершенных и готовящихся преступлениях, так как именно на данном этапе допускается значительное количество нарушений закона совершаемых сотрудниками правоохранительных органов. Органы, на которых возложена обязанность по приему, регистрации сообщений о преступлениях обязаны оперативно принимать, регистрировать, выявлять, раскрывать, пресекать и предупреждать факты преступной деятельности, а также устанавливать лиц, имеющих к ним отношение. При этом ключевым принципом деятельности прокурора на данном этапе является своевременность, под которой понимается незамедлительная и своевременная реакция прокурора на нарушения, допущенные на первоначальном этапе досудебного производства, что в конечном счете будет способствовать достижению наибольшего эффекта от прокурорской деятельности в целом.
Поводами проведения проверки органами прокуратуры по надлежащему исполнению законов органами дознания и предварительного следствия являются: заявления граждан по факту отказа в приеме и регистрации заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях; информация, опубликованная в СМИ; указание вышестоящего прокурора о проведении такой проверки либо положение плана работы прокуратуры на соответствующий период.
Предмет проверки вытекает из предмета надзора и представляет собой установленный законом процессуальный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, а также предопределяет его цели и задачи.
Для достижения единообразного исполнения требований закона к приему и регистрации, а также к разрешению поступающих заявлений и сообщений органами, уполномоченными на такую деятельность, существуют совместные правовые акты. Примером таковых является межведомственный Приказ «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях» [2].
В целях полного выявления допускаемых нарушений со стороны поднадзорных органов прокурор обязан знать нормы законодательства, закрепляющие деятельность, которая является предметом проводимой проверки. Так, для того чтобы в полной мере выявить нарушения, допускаемые при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, прокурор обязан знать сам порядок приема и регистрации данных сообщений, который закрепляется различными нормативно-правовыми актами, например, «О едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях» и т. д. [3].
Полагаем, что вопрос методики прокурорской проверки по приему и регистрации сообщений о преступлениях следует рассмотреть на примере дежурной части органов внутренних дел, принимающих и регистрирующих сообщения и заявления о преступлении.
Согласно п. 2.1 Инструкции, утвержденной ранее рассмотренным приказом Министерства внутренних дел РФ № 736, заявление о преступлении может иметь поступать в различных формах: от письменного заявления о преступлении, подписанного заявителем, или сообщения, полученного по «телефону доверия», телефону «112», входящему в систему «горячей линии МВД России», до анонимного заявления, содержащее данные о признаках совершенного или готовящегося преступления [4].
Ведомственными нормативными актами детально регламентирован порядок дальнейших действий сотрудников дежурной части. И хотя данная процедура регистрации сообщений о преступлениях, на первый взгляд, кажется достаточно эффективной мерой по исключению фактов и попыток укрывательства сообщений о преступлениях должностными лицами, тем не менее на практике возникают ситуации обратные.
Так, нередко возникает такая ситуация, когда заявитель отсутствует, и сообщение о преступлении принимает не оперативный дежурный дежурной части, а сотрудник органов внутренних дел, у которого возникает обязанность незамедлительно передать информацию по существу сообщения о преступлении в дежурную часть для регистрации в КУСП.
Общеизвестно, что КУСП — это документ строгой отчетности. Правила ее оформления, ведения и последующего хранения утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 477 от 15 июня 2009 г. «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти». Помимо КУСП и Журнала учета, оперативный дежурный ведет специальную Тетрадь для записей оперативного дежурного, в которой фиксируется вся поступающая информация о правонарушениях, происшествиях и чрезвычайных ситуациях, в том числе и анонимные заявления, в том числе обращения, поступившие по «телефону доверия».
Наличие и ведение данной Тетради обязательно, что также закреплено в Инструкции, утвержденной Приказом МВД № 736. При этом как показывает практика, именно Тетрадь дежурного нередко мистическим образом пропадает, либо в целях положительной статистики нее просто не вносятся сведения. А вся поступающая информация фиксируется фактически на бумаге для записей, что является грубейшим нарушением закона.
Полагаем, что в случае выявлении различного рода нарушений в данной процедуре, прокурору не следует ограничиваться проверкой информации, поступившей по конкретному факту. Прокурорская проверка, помимо всего прочего, включает в себя деятельность по сопоставлению информации, послужившей поводом для проведения проверки, с информацией, которая имеется в иных правоохранительных органах, организациях и учреждениях.
Делопроизводство любого учреждения предполагает ведение номенклатуры. В целях упрощения поиска документации именно с ее истребования необходимо начинать прокурорскую проверку.
Так, в ходе проведения проверок на поднадзорной территории, прокурору необходимо в первую очередь изучать находящиеся у органа предварительного расследования в производстве материалы проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях, произошедших за проверяемый период, в части их надлежащей регистрации. Изучая книги учета, необходимо обращать внимание на то, чтобы внесенные в них решения об отказе в возбуждении уголовного дела соответствовали постановлениям, поступившим в органы прокуратуры, чтобы все графы в данных книгах были заполнены надлежащим образом, с указанием всей необходимой информации.
Согласно ст. ст. 6, 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурору надлежит требовать полного устранения нарушений закона, используя предусмотренные законом формы реагирования, и привлечения виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, рассмотрения и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности, а в определенных случаях — выносить постановления о направлении материалов руководителю соответствующего следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании в отношении лица, допустившего нарушение, имеющее признаки преступления.
В ходе проведения проверки прокурор проверяет следующую документацию, в которой могут быть каким-либо образом, в том числе косвенным, отражены сведения о совершенном или готовящемся преступлении, например, журнал учета найденных, изъятых или сданных предметов, принадлежность которых не установлена, накопительное дело по суточным оперативным сводкам и др.
Отличительным признаком данных прокурорских проверок является «неочевидность нарушений закона», то есть прокурорский работник перед началом проверки должен не только изучить криминогенную обстановку на поднадзорной территории, но и нарушения, которые ранее выявлялись при проведении предыдущих проверок по данному направлению деятельности.
На практике может сложиться следующая ситуация: отдельные должностные лица поднадзорных ведомств, пользуясь неопытностью прокурорского работника в данном направлении надзора, используя нацеленность прокурора на быстрое выявление нарушений в виду ограниченности времени, стараются сделать более явными незначительные и распространенные нарушения, касающиеся, например, отсутствия каких-либо реквизитов в документах, тем самым отвлекая внимание прокурора от более серьезных нарушений, таких, как сокрытие преступления от учета, которые остаются за рамками проверки.
Ученые и практические работники уже очертили круг нарушений, которые являются наиболее типичными при проведении прокурорских проверок в данном направлении (отказ в приеме заявления, возвращение заявления под предлогом «неверного оформления» и проч.) [5, c. 310–314].
Анализируя методические рекомендации различных коллективов авторов научных работ и статей, мы пришли к выводу о том, что для проведения наиболее качественной и успешной проверки необходимыми мерами будут являться следующие:
1) мониторинг данных ведомственной статистической отчетности, данных оперативных сводок в целях исследования криминогенной ситуации на поднадзорной территории в целом;
2) изучение как федерального законодательства (УПК РФ), так и актов, изданными органами прокуратуры и поднадзорным ведомством, а также изучение методических рекомендаций Генеральной прокуратуры РФ по проведению проверок в данном направлении;
3) изучение специфики работы поднадзорного органа и его структурных подразделений;
4) ознакомление с материалами прошлых прокурорских проверок, которые имеются в номенклатурных делах, а именно: какие акты прокурорского реагирования выносились, устранены ли фактически выявленные нарушения;
5) проведение бесед с гражданами и должностными лицами на личном приеме, участие на межведомственных совещаниях.
Данный перечень не является исчерпывающим, но действуя в соответствии с перечисленными мерами, прокурор сможет оптимально организовать проведение проверки исполнения законов поднадзорным органом, заранее продумать вопросы, которые будут поставлены перед началом проверки, определить для себя комплекс необходимых проверочных мероприятий.
Так, применительно к дежурной части ОВД, следует сказать, что прокурор фактически сопоставляет сведения об одном и том же событии в различного рода документах (КУСП, Тетради дежурного, различных журналах и т. д.) и аудионосителях (запись звонков, поступивших в дежурную часть по телефону и другим срочным средствам связи), на основании чего выясняет, была ли организована проверка информации оперативным дежурным дежурной части должным образом, имеются ли у дежурного документы, подтверждающие признаки преступления (протокол осмотра места происшествия, рапорт должностного лица, обнаружившего признаки преступления, акт о применении служебной собаки), принимались ли должностными лицами меры по обнаружению, фиксированию, сохранению и изъятию следов преступления, проводились ли мероприятия по раскрытию преступления «по горячим следам».
К достаточно распространенным нарушениям закона можно отнести ситуации, когда рапорты об обнаружении признаков преступления, заявления и сообщения о преступлениях не регистрируются участковыми. Также имеют место случаи «перекидывания» сообщений о преступлениях из одного органа в другой в целях «сохранения положительной статистики за отчетный период». Такие нарушения выявляются путем сопоставления записей КУСП с записями журнала исходящей корреспонденции, где об отправке и о возвращении заявления делаются соответствующие отметки.
Особое внимание прокурорским работникам следует обращать на случаи, когда сотрудники органов внутренних дел, принимая заявления от граждан, пользуясь правовой неграмотностью последних, стараются «завуалировать» деяние, содержащее признаки уголовного преступления под административное правонарушение, результатом чего является отказ в возбуждении уголовного дела.
Подводя итог, необходимо сказать следующее:
1) организация прокурорской проверки в данном направлении представляет собой сложный механизм выявления несоответствий в регистрационно-учетной деятельности уполномоченных на то органов требованиям закона и пресечения нарушений прав и законных интересов граждан;
2) строгий учет и своевременная регистрация правоохранительными органами каждого поступившего сообщения о преступлении и их дальнейшая всесторонняя проверка является важной гарантией защиты прав лиц, потерпевших от преступления, в связи с чем находится в зоне особого внимания со стороны органов прокуратуры;
3) усложненность учетно-регистрационной деятельности с одной стороны является средством предотвращения сокрытия преступлений от регистрации, но с другой — создает некоторые сложности в проведении прокурорской проверки, ввиду большого объема учетных документов, подлежащих обязательному заполнению;
4) проверочная деятельность прокурора включает в себя не только лишь изучение поступившей в орган предварительного расследования информации по конкретному факту, но также и ее сопоставление с информацией, имеющейся в иных организациях и учреждениях, например, сведения о причинении потерпевшему вреда здоровью, имеющиеся в регистрационной документации учреждения здравоохранения, которые передаются из него в органы предварительного расследования и регистрируются соответствующим образом.
Литература:
- Основные направления прокурорской деятельности: учебное пособие / науч. ред. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. — 132 с.
- Приказ Генеральной прокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014 (ред. от 22.10.2020) // Российская газета. 2014. № 181. 13 августа.
- Приказ Генеральной прокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29.12.2005 (ред. от 15.10.2019) «О едином учете преступлений» // Российская газета. 2006. № 13. 25 января.
- Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 (ред. от 09.10.2019) «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Российская газет. 2014. № 260. 14 ноября
- Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие / коллектив авторов; под ред. О. Н. Коршуновой. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮСТИЦИЯ, 2019. — 408 с.
