Россия как федеративное государство состоит из нескольких государственных образований. Федеративное устройство призвано обеспечить политическое единство страны с большой территорией. Оно изначально сочетает в себе государственное единство и централизованную власть со сбалансированной самостоятельностью членов [4]. Поскольку о государстве можно говорить только тогда, когда оно обладает суверенитетом, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. В этом случае возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух властных уровнях. Имеет место определенное разделение власти по вертикали, призванное сдерживать и уравновешивать влияние различных уровней и органов управления.
Осуществление власти есть процесс управления. На уровне государственного управления власть реализуется различными ветвями: законодательная – разрабатывает соответствующие целям и задачам законы, в рамках которых и действует власть; исполнительная – осуществляет управление, т.е. реализует планы и программы; судебная – обеспечивает контроль над соблюдением законов.
Вертикаль исполнительной власти представляет собой жесткую систему государственного управления, основанную на подчинении нижних уровней управления верхним [2]. Существует объективная необходимость в большей централизованности системы органов исполнительной власти на всей территории РФ. Так, в соответствии с Конституцией РФ [1] акты Правительства обязательны к исполнению в РФ, т.е. адресованы и федеральным, и региональным органам исполнительной власти.
Вертикально организованный политический процесс функционирует через диалог между властью и обществом, в котором последнее доносит свои требования до властных структур посредством разветвленной системы представительства. Однако подобной системы представительства интересов в России не было в силу отсутствия традиции такого диалога. «В условиях советского режима каналом коммуникации власти и общества была коммунистическая партия, которая позволяла власти контролировать и формировать настроения в обществе» [9, с. 413]. Сегодня партийная система не в состоянии выступать эффективным каналом требований общества к власти. Как следствие в стране не развито гражданское общество, его интересы лишь в процессе формирования.
Политика в России проникает во все сферы жизни общества. При незрелости гражданского общества возникает вполне естественная необходимость в укреплении вертикали исполнительной власти в стране. В данном случае политический процесс приобретает черты авторитарности на всех уровнях политической системы.
Отношения между центром и органами власти субъектов, между органами власти субъектов и муниципалитетами, основанные на принципах «власти – подчинения» по вертикали, являются обязательным признаком государства в любом обществе. Особое место в этих отношениях относят институту губернаторов, связывающему «верхи» с «низами» и образующему единую систему. В Российской Федерации к этой системе относятся Президент страны, глава правительства, глава администрации региона, глава администрации сельского района (города), руководители сел и поселков.
Возникающие в регионах проблемы социально-экономического, коррупционного и другого характера зачастую объясняются неэффективностью государственного управления федерального Центра. Нельзя не признать, что за относительно короткий период становления в России демократической государственности сопровождался, особенно в первые годы, резкими конфликтами между президентом и законодательной властью. Поэтому были предприняты шаги в построении вертикали власти в России, а именно, создание семи федеральных округов, введение института полномочных представителей президента в каждом из них и переподчинение глав субъектов федерации новым чиновникам [10]. Таким образом, были созданы территориальные единицы, не предусмотренные Конституцией.
Говорить, оправдал ли себя институт полпредов, еще рано. Но главная проблема на сегодняшний день состоит в путанице между полномочиями федеральных и региональных властей. Кроме того, они потеряли механизмы влияния на назначение губернаторов, а губернаторы часто отчитываются напрямую федеральному центру. Бюджетом эта структура не располагает. Сказать, например, что Дальневосточный федеральный округ представляет собой единое хозяйственное или культурное пространство, невозможно. Деление территории на округа довольно условное, так как российские регионы, входящие в состав округа, сильно отличаются по своим масштабам, по обеспеченности ресурсами, экономическому потенциалу и т.д.
Кризис власти, как свидетельствует история современной России, преимущественно происходит на уровне субъектов федерации. Выбирая губернатора, население поддавалось красивым предвыборным обещаниям, ярким агитационным листовкам. Победа на выборах во многом зависела от популистских лозунгов и от финансовых возможностей кандидата, а не от предыдущих достижений. Предпринятые меры укрепления вертикали исполнительной власти в 2000-х были обоснованы и своевременны. Ведь до реформы отсутствовал инструмент, позволяющий принять меры в случае, если люди на местах не в состоянии справиться с возложенными на них обязанностями. Для любого руководителя любого уровня такой инструмент – веская причина с ответственностью подходить к своей работе.
Оппозиция в обществе жестко критиковала новую реформу по укреплению вертикали власти, ссылаясь на «попрание демократических ценностей» (имеется в виду отмена прямых выборов губернатора). Данный способ наделения полномочий губернаторов ставит под прямую зависимость исполнение указов Президента руководителями регионов, повышает их ответственность. При этом стало очевидно, что в большинстве случаев выбор кадров осуществляется по принципу личной преданности, ведь одним из важных качеств губернатора всегда считался налаженный контакт с Москвой. Кроме того, назначенные главы регионов доказывают свою лояльность центру путем достижения высоких показателей на федеральных выборах.
При любом способе наделения полномочий губернаторов именно на Президента ложится основная доля ответственности за происходящее в регионе. «Ситуация постсоветской России в 90-е годы XX века характеризовалась усилением позиций субъектов Федерации в их диалоге с федеральным центром. Некоторые субъекты выделились в силу своего социально-экономического потенциала, другие - в силу геополитического положения» [7, с. 4]. Поэтому на фоне событий, произошедших в конце 90-х, начале 2000-х, а также тотальной коррупции и слабости институтов гражданского общества, изменение схемы избрания глав субъектов федерации – мера вынужденная. Укрепление вертикали в рамках исполнительной ветви власти сводится, по существу, к укреплению иерархической подчиненности, на основе которой и построена сама исполнительная власть. Это нормальный принцип работы государственного механизма, принятый во всех демократических странах. И именно характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами влияет на устойчивость политической системы России как федеративного государства.
Законопроект о возвращении прямых выборов губернаторов сегодня рассматривается Государственной Думой. Он предусматривает некое подобие фильтра, но все рекомендации президента при подборе кандидатур не носят обязательного характера. При этом глава государства может сам позвать к себе партийное руководство, чтобы обсудить кандидатуру. Президент, согласно законопроекту, вправе отрешить от должности губернатора в связи с утратой доверия [3].
В конечном счете, для развития субъекта важен не столько путь приведения к власти региональных руководителей, сколько возможности в их руках – финансовые и экономические. По сути, спрос с губернаторов напрямую зависит от объема финансирования из федерального бюджета. При таких условиях необходимо не столько укреплять вертикаль власти, сколько расширять свободы в горизонтали жизни, развивать местное самоуправление. «Сущность государственной власти характеризуется теми правовыми механизмами, которые власть использует для перераспределения и изъятия производимых обществом материальных благ» [8, с. 32].
Сегодня предложен механизм перераспределения финансовых ресурсов в рамках перераспределения полномочий. Предполагается большой массив полномочий передать на региональный и муниципальный уровни. Это значит, что передача дополнительных полномочий вторым и третьим уровням власти для решения экономических и социальных проблем в регионе должна сопровождаться финансовым обеспечением. Для того, чтобы искоренить ситуацию, при которой региональным властям проще просить в Москве, чем что-то сделать в своем городе или крае, планируется перераспределить финансы пропорционально полномочиям. Ведь на сегодняшний день большинство регионов России зависят от дотаций из федерального бюджета. В конечном счете, вопрос управляемости заключается не столько в возможности отстранить от должности какого-либо руководителя, сколько в четком разграничении функций, компетенций, финансовых средств и, соответственно, ответственности за результат своей деятельности, прежде всего, перед населением.
Разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти остается вопросом развития федерализма в России. Но очевидно, что процесс укрепления вертикали власти в стране затрагивает принципы разделения власти. Суть его в том, что в государстве сосуществуют три ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная. В условиях демократического режима каждая из этих ветвей наделена определенными полномочиями, в рамках которых она обладает самостоятельностью. Однако самостоятельность эта относительна: она уравновешивается полномочиями двух других ветвей власти. Образуется система противовесов, которая является важным элементом принципа разделения властей. Такая организационная структура исключает возможность концентрации власти в одних руках. И укрепление вертикали власти во взаимоотношениях между разными ветвями речи быть не может. Это противоречит Конституции и принципу разделения властей.
Одной из особенностью политического процесса в современной России является излишняя концентрация политической власти в руках правящей партии, что лишает реальную оппозицию выступать в качестве политических оппонентов. Партийная система в данных условиях не в состоянии в полной мере отстаивать интересы своих избирателей. По сути, это результат укрепления государственности современных политических деятелей.
Между тем, сам факт появления на политической арене явно пропрезидентского блока свидетельствует о фактическом влиянии президента на Государственную Думу, а, следовательно, о сосредоточении в руках одного человека не только исполнительной, но и отчасти законодательной власти. Такая ситуация оказалась возможной в силу того, что на сегодняшний день другим политическим объединениям не хватает свежих идей, новых харизматичных лидеров, способных «перетянуть» внимание электората на себя.
Поддержка большинством в российском парламенте не говорит о нарушении принципа разделения властей. Кроме того, во всех президентских республиках достаточно часто складывается ситуация, когда партия, к которой принадлежит президент, располагает надежным большинством в парламенте.
Использование нынешних механизмов политического контроля оправдано в качестве временного решения проблемы до тех пор, пока не будут окончательно сформированы эффективные институты и условия для нового этапа децентрализации принятия решений. На нынешнем этапе выхода из экономического кризиса усиление централизации власти, по-видимому, оправдано, однако это не может продолжаться сколь угодно долго.
Отношения власти и гражданского общества сложны в любом обществе и в любое время. Дело в том, что связи внутри гражданского общества – горизонтальные, а в государстве – вертикальные. Эти связи пересекаются многократно. Государственная власть стремится обрести большую устойчивость и легитимность через взаимодействие с гражданским обществом, укрепляя каналы взаимодействия с ним [5]. Развитие гражданского общества должно основываться на принципах наличия механизма реализации прав и свобод человека, обеспеченного закреплением обязанностей власти, а также недопустимости необоснованного вмешательства в осуществление субъектами их полномочий.
Одной из проблем современной России является слишком сильное государство и неразвитое гражданское общество. По причине расширения процессов глобализации государство сегодня должно двигаться по пути к открытому обществу. «Первые шаги в этом направлении уже сделаны, а именно: признание неустранимости политической роли бюрократии и поиск новых форм контроля над ней со стороны общества, оптимального сочетания политических и профессиональных начал во власти» [6, с. 71].
В последние годы, с одной стороны, были сделаны решительные шаги в сторону укрепления единства государства, с другой – произошло упорядочение бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений. Направленность этих мер была очевидной – в сторону существенного усиления роли федерального Центра, в том числе, президентской линии власти. Характерно, что эти изменения осуществлялись не столько на основе целенаправленного внедрения новых эффективных решений, сколько путем ликвидации наследия «дикого регионализма» 90-х гг. Идея усиления вертикали власти была сильным противовесом сепаратистским настроениям.
- Литература:
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (с изм. и доп. от 30.12.2008г. N 7-ФКЗ) [Электронный ресурс] /СПС «Консультант Плюс»
Вертикаль власти (властная вертикаль) [Электронный ресурс].- Режим доступа: http: //www. politike.ru/dictionaru/865/word/vertical-vlasti-vlastnaya-vertical
Волкова М. Президент Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект о возвращении прямых выборов губернаторов /М. Волкова //Российская газета.- 2012.- 17 февраля.- С.1.
Гаджиев К.С. Политология: конспект лекций /К.С. Гаджиев.- М.: Высшее образование: Юрайт-Издат, 2009.- 207с.- (Хочу все знать!).
Галкина Е.В. Укрепление вертикали власти и проблемы развития гражданского общества в РФ /Е.В. Галкина, Г.В. Косов //Власть.- 2008.-№9.- С.3-5.
Глобальные вызовы, угрозы и опасности современности. Приоритеты политики обеспечения национальной безопасности России /под ред. А.В. Возженикова.- М.: РАГС, 2008.-224с.
Казанцев В.Г. Новая вертикаль власти как условие дальнейшего общественного развития /В.Г. Казанцев.- Ростов н/Дону: СКАГС, 2001.- 344с.
Липатов Э.Г. Правовые проблемы «ручного» управления в современной России /Э.Г. Липатов //Власть.- 2012.- №2.- С. 32-34.
Мухаев Р.Т. Политология: учебное пособие для студентов вузов /Р.Т. Мухаев.- в3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.- 495с.
Политический словарь [Электронный ресурс].- Режим доступа: http: //www. mirslovarei.com/content_pol/vertical-vlasti-589
