Одним из наиболее важных направлений надзора в сфере местного самоуправления продолжает оставаться надзор за законностью муниципальных правовых актов. К числу приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры отнесено участие прокуроров в правотворческой деятельности и разработке проектов нормативных правовых актов.
К сожалению, в Законе «О прокуратуре» [1] не нашлось места такой главе, как надзор за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления (впрочем, как и за правотворческой деятельностью органов государственной власти).
В Законе «О прокуратуре» отсутствуют нормы, предусматривающие процедуру участия прокурора в правотворчестве. Поэтому в целях обеспечения надлежащей работы в данной сфере Генеральным прокурором издан приказ от 17.09.2007 года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» [3] (далее – Приказ № 144).
Основной целью участия горрайпрокуроров в нормотворческой деятельности являются защита прав и свобод человека и гражданина, а также формирование единого правового пространства на территории Российской Федерации.
Приказ № 144 определяет основные направления правотворческой деятельности: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.
На федеральном уровне процесс участия прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления урегулирован недостаточно.
Согласимся с И. Аристарховой, которая к формам участия прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления относит: изучение и возможная корректировка планов работы органов местного самоуправления; участие в заседаниях рабочих групп по разработке проектов нормативных правовых актов; изучение внесённых проектов нормативных правовых актов; участие и выступление на заседаниях представительных органов местного самоуправления и коллегиях администраций; проверка законности принимаемых актов органов местного самоуправления; тематические проверки актов органов местного самоуправления; проверки действующих правовых актов органов местного самоуправления на соответствие изменившемуся федеральному законодательству; проверка конкретного акта в связи с получением сведений о противоречии его законодательству; внесение актов прокурорского реагирования с требованием устранения противоречий законодательству принятых актов органов местного самоуправления либо с требованием принять необходимый правовой акт; выступление на семинарах по вопросу законности правовых актов и разъяснениями действующего законодательства [5].
В соответствии с Приказом № 144 прокурорам в процессе участия в правотворческой деятельности органов местного самоуправления надлежит особое внимание уделить подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов.
Так, в ЦФО горрайпрокурорами в 2010 году их было подготовлено свыше 54 тысяч.
Для подготовки прокурорами заключений на проекты муниципальных правовых актов необходимо, чтобы было налажено их заблаговременное поступление в органы прокуратуры.
Законодательством не определена обязанность органов местного самоуправления направлять на проверку проекты нормативных актов, поэтому прокурорам приходится решать данный вопрос по взаимной договорённости с руководителями этих органов. Следует отметить, что органы местного самоуправления нередко уклоняются от процедуры такой проверки, что приводит к принятию актов, противоречащих действующему законодательству.
В последние годы во многих регионах России получает распространение практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым предварительно направляются правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Примером может служить практика прокуратуры Хабаровского края, где практически всеми прокурорами налажено поступление проектов решений представительных органов местного самоуправления до проведения заседания. Данный порядок позволяет изучить представленный проект, дать заключение о его законности и, при необходимости, устранить противоречия законодательству до принятия акта.
В Калужской и Смоленской областях заключены соглашения между органами местного самоуправления и прокуратурой о взаимодействии, в которых предусмотрены условия и порядок предоставления проектов нормативных правовых актов в органы прокуратуры. В Костромской же области, в регламенты представительных и исполнительных органов местного самоуправления внесено положение, на основании которого проекты наиболее значимых правовых актов направляются в прокуратуры городов и районов для проведения правовой экспертизы и подготовки заключений.
В противовес можно отметить трудности практики прокуроров Владимирской области, где широко распространены факты, когда органы местного самоуправления отказываются направлять проекты правовых актов в прокуратуру.
Представляется необходимым внести изменения в ч. 3 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (Далее – Федеральный закон № 131), закрепив обязанность направления проектов правовых актов органов местного самоуправления в органы прокуратуры.
Следует также помнить, что на сегодняшний день органы местного самоуправления вправе не учитывать мнение прокурора при принятии акта, а заключение носит рекомендательный характер.
Представляется необходимым закрепить обязательность учёта мнения прокурора, а также ответственность за невыполнение требований прокурора, внесённых до принятия правового акта.
Анализ заключений позволяет отметить, что встречаются случаи немотивированных заключений, а также отсутствие в них отсылки на законодательство. Причиной этого видится недостаточный опыт отдельных горрайпрокуроров.
Эффективным средством воздействия на муниципальное нормотворчество во многих регионах России является подготовка и распространение «модельных» правовых актов, что соответствует п. 2.3 Приказа № 144 об оказании помощи муниципальным органам в разработке модельных правовых актов. Однако в данном случае появляется и другая проблема – «копирование» данного «модельного» акта без должной работы над его содержательной частью.
Разработка и распространение модельных правовых актов для органов местного самоуправления позволяют избежать однотипных ошибок при регулировании тех или иных правоотношений.
Практика распространения модельных актов должна применяться и в том случае, когда есть необходимость побудить органы местного самоуправления принять необходимые нормативные акты для реализации федеральных норм либо устранить пробелы.
Однако не всеми горрайпрокурорами разрабатываются такие акты, что обусловлено в первую очередь отсутствием каких-либо разъяснений и методических рекомендаций Генеральной прокуратуры Российской Федерации в части подготовки модельных нормативных актов.
Актуальным является вопрос реализации статьи 9 Закона «О прокуратуре», предусматривающей, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Данное право реализуется прокурорами во исполнение требований приказа Генерального прокурора № 243 от 24 ноября 2008 года «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» [4].
Сложности возникают в связи с тем, что в федеральном законодательстве не урегулирован вопрос наделения уставами муниципальных образований районных прокуроров правом правотворческой инициативы.
В целях улучшения правотворческой деятельности прокуроры направляют в представительные органы местного самоуправления предложения о внесении в уставы муниципальных образований норм, предоставляющих право правотворческой инициативы прокурору района. Принятие данной нормы соответствует положению ч.1 ст. 46 Федерального закона № 131.
Однако в некоторых случаях органы местного самоуправления муниципальных образований отказывают прокурорам в предоставлении им права правотворческой инициативы.
Прокурорами ЦФО в 2010 году внесено в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления около 700 предложений о разработке нормативных актов. Направлено свыше 11 тыс. представлений, информационных писем, предложений о принятии и изменении нормативных актов, большинство из которых учтено. Подготовлено более тысячи проектов актов, а также 524 модельных акта [6]. При этом причиной многих из них становятся выявляемые при осуществлении прокурорского надзора нарушения, пробелы и коллизии.
Таким образом, видим, что участие прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления позволяет повысить качество принимаемых правовых актов, что положительным образом отразиться на состоянии законности в конкретном муниципальном образовании.
- Литература:
1. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. – 18.02.1992. – № 39.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 8.10.2003. – № 202.
3. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшению взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», раздел «Законодательство»
4. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», раздел «Законодательство»
5. Аристархова И. Участие прокурора в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. – 200. – № 6.
6. Лапицкий В.Г. Организация взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления // Журнал «Практика местного самоуправления». – 2011. – № 8.
