Содержание понятия «права и свободы человека» и критерии правомерности ограничений прав и свобод
Коновалов Алексей Валентинович, студент магистратуры
Тюменский государственный университет
Статья посвящена содержанию понятия «права и свободы человека», а также основным критериям разграничения ограничений прав и свобод на правомерные и неправомерные. Помимо этого, в статье рассмотрены примеры, спорного с точки зрения правомерности, регулирования ограничений прав граждан и, в связи с этим, внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: права и свободы, ограничения прав и свобод, умаление прав и свобод, критерии правомерности.
В России права и свободы человека провозглашены высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — обязанностью государства (ст.2 Конституции РФ).
Приоритетность, базовый и определяющий характер для всей правовой системы государства института прав и свобод человека, включая личные, социально-экономические, политические, прямо закреплены в статье 18 Конституции РФ. Этой же статьей установлен непосредственный характер действия прав и свобод человека и их обеспечение правосудием.
Содержание понятий «права» и «свободы» излагается различными авторами исходя из их субъективных оценок данных категорий. Вместе с тем, оба понятия указывают на возможность личности совершать какие-либо действия и исходят из сущности прав человека как свойств (характеристик) правового статуса личности по отношению к государству, обществу и другим индивидам и выражающих степень его свободы (возможности и притязаний).
Лукашева Е. А. определяет права человека как нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, выражающие ее свободу, являющиеся неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами [1]. Румянцев О. Г. и Додонов В. Н. — как характеристику правового статуса человека по отношению к государству, его возможности и притязания в экономической, социальной, политической и культурной сферах [2, с.245]. Ковалев А. А. — как высшую ценность человеческой цивилизации, показатель цивилизованности и демократичности, представляющую собой систему принципов, норм, правил и традиций взаимоотношений между людьми и государством, предоставляющей возможность индивиду действовать по своему усмотрению (свободы) и получать определенные материальные, духовные и иные блага (права) [3, с.39–40].
Как видно из приведенных определений, права человека можно рассматривать как закрепленную законом и защищаемую государством возможность личности действовать (бездействовать) по своему усмотрению.
В свою очередь конституционная категория «свобода» обычно понимается как возможность поступать согласно волеизъявлению и выбирать средства достижения цели, защищенная от вмешательства в ее внутренние границы (свобода совести, мысли, передвижения, литературного, художественного и научного творчества и т. д.).
Д. Локк, раскрывая содержание понятия «свобода», помимо возможности личности следовать собственному желанию также, по сути, обращает внимание на независимость реализации данной возможности от властной воли других лиц [4, т.1 ст.259].
Б. А. Страшун также указывает на наличие корреспондирующей субъективному праву обязанности определенного субъекта и именно в этом видит отличие данного понятия от свободы, предполагающей прежде всего недопустимость её отрицания или ограничения. [5, с.108]
Конституция РФ, используя понятия «право» и «свобода», не ставит между ними знак равенства. Само название главы 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» указывает на не идентичность этих понятий. Кроме того, при использовании первого понятия, очевидно, специально используется словосочетание «имеет право» (например, в соответствии со ст.30 каждый имеет право на объединение), тем самым закрепляется признание государством возможности совершения личностью определенных действий. При использовании второго применяется словосочетание «гарантируется свобода» (например, той же статьей 30-й гарантируется свобода деятельности общественных объединений), тем самым подчеркиваются обязательства государства не вмешиваться в свободу усмотрения личности при реализации (воздержания от реализации) определенных действий и обеспечить невмешательство в неё иных лиц. Анализ статьи 30-й позволяет сделать вывод о том, что государство обязуется обеспечить возможность каждого на реализацию права объединение, а после реализации данного права фактически гарантируется не вмешательство в деятельность общественного объединения.
В связи с этим, представляется справедливой точка зрения о наличии у понятия «свобода» такой важной отличительной черты от позитивных прав как отсутствие потребности в каких-либо специальных механизмах реализации и достаточности невмешательства в них государства и обеспечения им защиты от вмешательства иных лиц. Иначе говоря, если «право» нуждается в содействии государства для его обеспечения и реализации, то «свобода», напротив, требует защиты от любого вмешательства в неё.
Исходя из определения прав и свобод как возможностей индивида действовать по своему усмотрению, их ограничение следует рассматривать как установленное законом уменьшение таких возможностей или пределов их реализации.
Вместе с тем, не всякое ограничение государством прав и свобод человека является правомерным. Для их разграничения на правомерные и неправомерные следует руководствоваться общими критериями, нашедшими свое отражение в национальном и международном праве, а также правоприменительной практике. Выделяют три основных критерия — цели, основания и принципы.
Международные правовые акты, устанавливая возможность ограничения прав и свобод, увязывают их с наличием правомерной цели. В качестве таковой выступают защита прав и свобод других лиц, моральных ценностей, поддержание общественного порядка и общего благосостояния, охрана государственной безопасности, здоровья, нравственности населения, государственная безопасность, территориальная целостность, защита репутации (п.2 ст.29 Всеобщей декларации прав человека, статьи 4, 12, 18, 19, 21, 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 8, 9, 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). В качестве основания введения ограничений международные правовые акты определяют закон.
В Конституции РФ использована общая формулировка, устанавливающая в качестве основания федеральный закон, в качестве цели защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Определены пределы ограничений — в той мере в какой это необходимо для достижения вышеуказанных целей (ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 56).
Однако, такой общей формулировки недостаточно для правильной квалификации ограничений в качестве правомерных.
Так рассматривая вопрос приемлемости цели ограничения, необходимо отметить, что институт прав и свобод лежит в основе конституционного строя государства (демократии, многопартийности, народовластия и др.), является базовым институтом для всего законодательства, а сами права и свободы человека провозглашены высшей конституционной ценностью в РФ. С учетом этого, вполне логичным выглядит вывод о недопустимости ограничения прав и свобод в интересах защиты иных менее значимых общественных ценностей.
Таким образом, следует отметить, что правомерной целью ограничения конкретного права или свободы может служить исключительно угроза другим, более значимым правам и свободам. При этом несмотря на то, что Конституция РФ не расставляет приоритета одних прав перед другими, следует признать наличие между ними разницы по степени значимости для человека и общества (достаточно вспомнить их разграничение на абсолютные и относительные). Например, в условиях чрезвычайной ситуации, сопряженной с риском для жизни и здоровья людей, ни у кого не вызывает сомнений разумность и обоснованность ограничительных мер, направленных на устранение данной угрозы (запрет на проведение публичных мероприятий в условиях эпидемии, пандемии).
Возвращаясь к ч. 3 ст. 55 Конституции следует отметить, что, допуская в качестве правомерной цели защиту общих интересов, необходимо учитывать другую статью Конституции, декларирующую в качестве высшей ценности человека, его права и свободы (ст.2). Вполне очевидно, что реализация властями ограничительных мер должна соотносится со статьей второй Конституции РФ и не преследовать задач истинной, а не декларируемой, целью которых является умаление прав и свобод человека.
В этой связи нельзя не согласиться с В. В. Лапаевой, предлагающей рассматривать в качестве допустимой цели ограничений лишь те общие интересы, которые признаны необходимыми для защиты прав человека. [6]
Отдельно необходимо остановиться на правовых основаниях ограничений, т. е. на законе. Из практики Европейского Суда следует, что ограничительная мера должна быть основана прежде всего на национальном законодательстве и, при этом Европейский Суд относит к «закону» не только сами законы, но и подзаконные акты, регулятивные меры, принятые компетентными распорядительными органами и прецедентное право.
Показателен в этой связи подход российского законодателя по «правовой обвязке» ограничения конституционного права на труд в отношении отдельных групп граждан (например, вахтовых работников), не прошедших вакцинирование от новой коронавирусной инфекции COVID-19 (в целях защиты здоровья граждан). Так статья 76 Трудового кодекса РФ устанавливает обязанность работодателя отстранить от работы (не допускать к работе) работника в отдельных случаях, предусмотренных законом. Одним из таких случаев является отсутствие профилактических прививок. Профилактическая прививка против COVID-19 внесена в календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации.
Правомочия на принятие решения о проведении профилактических прививок предоставлены в том числе главным государственным санитарным врачам субъектов РФ. Данное правомочие было реализовано во многих субъектах РФ, на территории которых соответствующими постановлениями была введена обязательная вакцинация по эпидемическим показаниям против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и лица, не прошедшие обязательную для них вакцинацию, отстраняются либо не допускаются к работе (ограничивается право на труд).
Переходя к принципам ограничений, следует отметить, что практика ЕСПЧ и Конституционного суда РФ выделяет в их числе следующие: необходимости в демократическом обществе; соразмерности ограничений их целям; минимальной достаточности.
Принцип необходимости означает настоятельную (острую) общественную потребность. Именно в таком толковании этот термин применяется ЕСПЧ, понимаемый как соответствие ограничения актуальной общественной необходимости в демократическом обществе. Как видно, ЕСПЧ увязывает оценку наличия острой общественной потребности в ограничении не с любым обществом, а исключительно с демократическим, т. е. ориентированным в первую очередь на интересы человека, признающим человека, его права и свободы высшей ценностью и создающим необходимые условия для их реализации.
Принцип соразмерности или пропорциональности предполагает ограничение прав и свобод ровно в той мере, в какой это необходимо для достижения правомерной цели. Очевидным является вывод, что никакая благая задача не позволяет законодателю использовать чрезмерные, не обусловленные конституционно признаваемыми целями ограничительные меры.
Принцип минимальной достаточности — означает, что при наличии возможности выбора между ограничениями для достижения преследуемой цели применению подлежат ограничения в наименьшей степени, сужающие объем прав.
Вышеперечисленные критерии ограничения прав и свобод в той или иной мере находят свое отражение в правоприменительной практике национальных судов и ЕСПЧ, в практике Конституционного суда. Так, в частности, в Постановлении от 30.10.2003 № 15-П обозначены требования к пропорциональности, соразмерности и необходимости ограничений для защиты конституционно значимых ценностей, а также указывается на неприемлемость вторжения в существо конституционного права (запрет на ограничение пределов и применения основного содержания соответствующих конституционных норм). При этом правовая норма должна исключать возможность расширительного толкования и произвольного применения установленного ограничения и соответствовать требованиям формальной определенности, точности, четкости и ясности.
В другом своем постановлении от 1 февраля 2005 г. № 1-П Конституционный Суд фактически применил указанные критерии, подтвердив правомерность такого ограничения на объединение граждан в партию как установление государством требования к их численности. В числе которых упоминалась направленность на достижение ими законной цели, т. е. способность партий выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий.
Все вышеперечисленные критерии указывают на наличие у конституционного субъективного права не только внешних границ, но и внутренних, определяемых его существом (реальным содержанием), вторжение в пределы, которых неизбежно приведет к умалению его содержания и значимости, причем в отдельных случаях до такой степени, что можно говорить о фактическом отрицании права.
Важность правовой конкретизации пределов возможного вторжения властей в границы прав и свобод отметил судья Конституционного Суда Г. А. Гаджиев, указав последствия неопределенности в данном вопросе — наличие у законодателя возможности произвольно ограничивать то или иное основное право в любом объеме, выхолащивание его содержания. [7, с.75]
Паршенко В. Н., рассматривая пределы ограничений субъективного конституционного права, определяет местоположение границы правомерных ограничений на основе степени вмешательства в содержание конституционного права. Данная граница определяется автором границами неприкосновенной части субъективного конституционного права — его ядра. Ядро рассматривается как сущность конституционного права и раскрывается через его цель. Уменьшение сущности недопустимо и, по этой причине сокращение прав допускается только лишь в их внешней по отношению к ядру части, т. е. без ущерба для содержания и значимости права. [8, с. 39–43]
В силу предлагаемой Паршенко В. Н. концепции граница ядра субъективного права, отделяющая его сущность от внешнего «ореола», является статичной и не может изменяться. Изменению, как указывает Паршенко В. Н., может подвергаться лишь внешняя часть, которая может расширяться вокруг ядра как ответ на потребности общества.
С учетом изложенного, на сегодняшний день можно говорить о сложившихся стандартах ограничений основных прав и свобод, которые, вместе с тем, не позволяют сделать вывод об их одинаковом толковании и применении. Различия в истолковании данных критериев официальными властями обусловлены спецификой политических систем, существующих в конкретных государствах, а также различным уровнем их социально-культурного и экономического развития.
Помимо используемой в статьях 55, 56 Конституции категории «ограничение прав», в самой Конституции и федеральных законах используются такие как «умаление прав», «отмена прав», «отрицание прав», «ущемление прав», хоть и близкие по значению, но имеющие принципиальное отличие по своей сути.
Так, если термин «ограничение» используется законодателем для обозначения как правомерных, так и неправомерных ограничений, то умаление, отмена, отрицание, ущемление — исключительно в негативном ключе для обозначения неправомерных ограничений. Например, статья 21 Конституции запрещает умаление достоинства личности, отдельно упоминая при этом формы такого умаления — пытки, насилие пр. В преамбуле ФКЗ «О референдуме РФ» совместно используются термины ограничение, отмена и умаление для обозначения неправомерных ограничений. Термин «ограничение» в его негативном значении используется в Федеральном законе «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в РФ». В ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» помимо «умаления» используется ещё и термин «дискриминация» применительно к неправомерным ограничениям прав (статьи 45 и 58 соответственно).
Б. С. Эбзеев рассматривает «умаление» как уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизацию гарантий основных прав, как синоним произвольных, т. е. не отвечающих требованиям Конституции, ограничений прав и свобод. [9, с.238]
В свою очередь В. В. Лапаева рассматривает «умаление» как уменьшение значимости и регулятивной роли прав и свобод для законодательства, утрату ими своей ценности для правовой системы. Умаление проявляется в принижении значения прав и свобод как критерия и регулятора, подчиняющего себе всю правовую систему, даже если ограничение права осуществляется в той мере, в какой это необходимо для защиты ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции. [9, с.20]
Председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин также отмечает недопустимость введения ограничений, посягающих на само существо права, отграничивая тем самым правомерные ограничения прав и свобод от неправомерных (умаление, уничтожение прав и свобод). [11]
В. И. Крусс рассматривает ограничение модификацию права, не влекущую принципиального изменения его существа, а «умаление» как воздействие, деформирующее сущность основных прав или свобод человека и гражданина. [12, с.244]
Мысль о недопустимости посягательства на существо конституционного права, приводящее к утрате им своего реального содержания, нашла свое отражение в позиции Конституционного Суда, выраженной в Постановлении от 17.05.2021 № 19-П.
Таким образом, «умаление прав», как и синонимичное ему понятие «ущемление прав», являются одним из видов неправомерного ограничения прав, проявляющегося как в снижении «качественной характеристики» права — в уменьшении его значимости для текущего законодательства и принижении его критериального и регулятивного значения, так и одновременно в уменьшении его материального содержания. В свою очередь, используемое в Конституции РФ понятие «отрицание права» указывает на полную утрату правом своей значимости, обесценивание и девальвацию его содержания, а «отмена права» подразумевает под собой законодательное устранение права путем его прямой отмены.
С учетом изложенного, предлагается рассматривать в качестве правомерных такие ограничения прав и свобод, целью которых является защита более значимых для человека и общества прав и свобод, при условии соблюдения принципов соразмерности, минимальной достаточности, необходимости в демократическом обществе и законности. При этом, угроза, являющаяся причиной ограничения прав и свобод, должна быть явной, а основание ограничений (федеральный закон) должно соответствовать требованиям формальной определенности, точности, четкости и ясности, не допускающих его расширительного толкования. Ограничения, не соответствующие хотя бы одному из вышеперечисленных требований, нельзя признать правомерными.
В качестве примера не самого удачного правового регулирования ограничений прав граждан России можно рассмотреть установленный п. п.1.1 ч.2 ст.5 ФЗ «О собраниях» запрет в течение определенного срока быть организатором публичного мероприятия лицам, совершившим ряд административных правонарушений, не связанных с нарушениями установленного порядка организации либо проведения собрания.
Сомнения Конституционного суда РФ, изложенные им в Постановлении от 14.02.2013 № 4-П, относительно возможности таких лиц организовать и провести мирное публичное мероприятие с соблюдением установленного законом порядка не кажутся достаточными для ограничения конституционного права данной категории граждан. Не выглядит убедительным вывод о невозможности организации и проведения публичных акций (например, митинга по вопросу повышения тарифов ЖКХ) лицом, неоднократно совершившим мелкое хулиганство. Тем более представляются избыточными ограничительные меры, учитывая наличие у властей достаточных правомочий по контролю за организацией и проведением публичных акций, в том числе в результате присутствия на них уполномоченных представителей органа публичной власти и органа внутренних дел, с правом приостановки и прекращении мероприятия. В этой связи вряд ли можно говорить о наличии острой общественной необходимости во временном запрете указанным категориям гражданам осуществлять свое конституционное право на организацию мирных публичных акций.
Более сбалансированным представляется правовое регулирование данного вопроса в Федеральном законе Германии «О собраниях и шествиях» содержащем перечень лиц, которым запрещено свободно собираться и включающим в себя только тех лиц, которые используют свободу собраний для борьбы против основ свободного демократического строя, а также членов запрещенных организаций и партий, объявленных неконституционными.
С учетом изложенного, требуется исключение из подпункта 1.1 части 2 статьи 5 ФЗ «О собраниях» запрета быть организаторами публичных акций лицам, привлекавшимся к административной ответственности за действия, не повлекшие нарушение законодательства о публичных мероприятиях.
Кроме того для противодействия практики установления корпоративной солидарности в органах государственной власти, необходимо пересмотреть пункт 10 ч.1 ст.17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», а также аналогичные законоположения, закрепленные в других федеральных законах, ограничивающих реализацию государственными служащими права на публичные высказывания, суждения и оценки в отношении деятельности государственных органов, их руководителей.
В основу таких изменений, направленных на повышение открытости деятельности государственных органов, можно положить правовую позицию самого Конституционного суда РФ, указывающего на нераспространение рассматриваемого запрета на публичные высказывания государственных служащих, обусловленных необходимостью защиты публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей, в тех случаях, когда у служащего имелись объективные основания полагать, что использование в этих целях иных установленных законом средств (отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т. п.), может быть недостаточным, безрезультатным или несоразмерно рискованным. Уточнение правовых норм в указанной части позволит исключить риск, обозначенный самим Конституционным судом в Постановлении от 30.06.2011 № 14-П, и выражающийся в создании и поддержании режима корпоративной солидарности работников государственного аппарата, исключающей доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение.
Рассмотренная проблематика правового регулирования ограничений прав и свобод, указывает на необходимость строгого следования всем вышеобозначенным критериям правомерности ограничений, целесообразность закрепления в законодательстве и судебной практике базового правила, в силу которого ограничение прав и свобод не может быть признано законным ни при каких обстоятельствах в случае нарушения любого из критериев.
Литература:
- Права человека: Учебник / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2015. с.1.
- Юридический энциклопедический словарь. — М., 1997. с. 245.
- Ковалев А. А. Международная защита прав человека: учебное пособие. М.: Статут, 2013. С.39–40.
- Локк Дж. Избранные философские произведения, М., 1960., Т. 1. С. 259.
- Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Отв. ред. Б. А. Страшун. — М., 1996.
- Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006, № 4.
- Гаджиев Г. А. Конституционные принципы рыночной экономики. М., 2004. С. 75.
- Паршенко В. Н. Пределы ограничений субъективного конституционного права как основная гарантия сохранения его ядра // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 7. С. 39–43.
- Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию РФ. М., 2012. С. 238.
- Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 20.
- Зорькин В. Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод//Журнал российского права, 2008, № 12.
- Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С.244.
