В статье указаны причины реформирования унитарных предприятий и учреждений, мнение заинтересованных сторон, пути совершенствования законодательства об унитарных предприятиях.
Ключевые слова : муниципальные предприятия и учреждения, государственное и муниципальное имущество, конкурентные рынки, ликвидация, реорганизация, государственные корпорации.
В Российской Федерации проблема результативности экономической деятельности организаций, представляющих государство, является одной из актуальных проблем управления. Управление государственной и муниципальной собственностью — важный процесс реализации функций федеральных, региональных и местных властей. Имущество унитарных предприятий является составной частью государственной и муниципальной собственности. На основании решения соответствующих уполномоченных органов учредителями унитарных предприятий являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Кроме того, необходимо отметить, что указанные предприятия не имеют права пользоваться не только переданным им на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления имуществом, но даже имуществом, которое они заработали в процессе своей уставной деятельности, т. к. это имущество также находится в государственной или муниципальной собственности [1, 2, 3].
В соответствии с принятым и опубликованным Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции», запрещается создание новых государственных унитарных предприятий (далее — ГУП) и муниципальных унитарных предприятий (далее — МУП) на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции. Исключением являются предприятия, созданные актами Президента РФ или Правительства РФ, а также для обеспечения деятельности Минобороны, ФСБ, ФСО, МЧС, Росгвардии, МВД, СВР и других федеральных ведомств.
Унитарные предприятия могут создаваться для обеспечения жизни в регионах Крайнего Севера, приравненных к ним территорий, а также для осуществления деятельности в сферах естественных монополий, культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей, управление радиоактивными отходами и деятельность за рубежом.
Правительство России по мотивированному представлению главы региона будет вправе принять решение о создании или сохранении унитарного предприятия, если это необходимо для устранения последствий чрезвычайной ситуации, предотвращения угрозы жизнедеятельности региона. На рынках, находящихся в конкурентной среде, деятельность всех унитарных предприятий должна соответствовать установленным требованиям, а выписка из прочей коммерческой деятельности не должна превышать 10 % от общей выручки за год.
Те предприятия, в отношении которых решения о ликвидации или реорганизации не были приняты или исполнены до 2025 года, подлежат ликвидации в суде по требованию Федеральной антимонопольной службы (ФАС).
Статистические данные ФАС России за 2008–2010 г. г. указывали на то, что государственный сектор в экономике активно рос. Так на 01.01.2013 г. зарегистрировано — 11252 унитарных предприятий, а в 2016 г. их уже более 23000 [4]. То есть количество таких предприятий в стране за четыре года увеличилось более чем вдвое. Но в последние годы политика федерального правительства была направлена на снижение их роли в экономике страны, что привело к сокращению количества государственных и муниципальных унитарных предприятий. И если на 01.01.2018 г. их было 18624, то на 01.01.2020 г. зарегистрировано 16867 унитарных предприятий [5]. В апреле 2019 г. в Российской Федерации насчитывалось 14775 унитарных предприятий. В целом оценить влияние на присутствие унитарных предприятий на товарных рынках, которые бы находились в условиях конкуренции, не представляется возможным, т. к. их доля в общем количестве коммерческих организаций очень мала (0,3 %).
По словам заместителя руководителя ФАС России Сергея Пузыревского, создание государственных и муниципальных унитарных предприятий или изменение их видов деятельности влияет на конкурентную среду, приводит к изменению ситуации на рынке, ограничивает конкуренцию. Соответственно, полагают в антимонопольном ведомстве, необходимо запретить деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий на конкурентных рынках [4].
Своё мнение высказал и заместитель директора движения «Трансперенси интернешнл — Россия» Илья Шумаков, «…акционирование унитарных предприятий позволит более эффективно и прозрачно использовать ресурсы. Поскольку законодательно у акционерных обществ должны быть советы директоров и публичная отчетность» [6].
Авторы законодательной инициативы считают, что вместо государственных и муниципальных унитарных предприятий для здоровой конкуренции должны появиться предприятия частного бизнеса. Другая часть этих предприятий будет реорганизована в бюджетные учреждения, деятельность которых более строго регулируется законодательством. Новшества о ликвидации унитарных предприятий встретили сопротивление в Совете Федерации, Госдуме и в регионах.
Совет Федерации посчитал, что предложенный ФАС законопроект предполагает принудительное отчуждение имущества у государственных органов, нарушая их права собственников, а также снижает количество конкурирующих организаций. Большая часть регионов не поддержали идею ликвидации МУПов.
Также противниками выступили депутаты Госдумы от КПРФ. С их слов ликвидация унитарных предприятий носит принудительный характер и ничего хорошего рядовым гражданам не принесёт, т. к. в итоге может привести к неконтролируемому повышению тарифов, окончательному уходу государства из сферы жилищно-коммунального хозяйства и передаче его в частные руки.
Кроме того, в Государственную Думу обратились и сами руководители некоторых региональных и муниципальных унитарных предприятий (сферы кинематографии, гражданской обороны, организации питания школьников и прочие).
Отзыв Общественной палаты России от 20 ноября 2019 г. подчёркивает: «ликвидация унитарных предприятий не решит проблему долгов, так как муниципалитеты в любом случае ограничены в бюджетных средствах» [7].
Есть еще два направления реформирования унитарных предприятий. Первый — это преобразование организаций, работающих на конкурентных рынках, в акционерные общества или общества с ограниченной ответственностью. Тогда государство или муниципалитет сохраняет контрольный пакет или основную долю, до 100 %. Второй вариант — если унитарное предприятие решает социальные задачи, то оно должно быть преобразовано в бюджетное учреждение [8].
Опыт последних десятилетий показывает, что на практике частные предприятия не всегда демонстрируют постоянное превосходство над государственными и муниципальными унитарными предприятиями по эффективности или другим производственным показателям, а смена формы собственности не обязательно приводит к улучшению результатов производственной деятельности. Считаю, что в новом федеральном законе целесообразно не запрещать создание унитарных предприятий, а четко обозначить те условия и конкретные случаи, когда их создание не допускается.
Соответственно, в законе следует также определить виды экономической деятельности, в рамках которых ограничивается деятельность унитарных предприятий. Закон также должен был прописать конкретные конкурентные рынки, на которых должна была быть ограничена деятельность унитарных предприятий.
Среди существующих государственных корпораций в сравнении с унитарными предприятиями можно выделить общие черты: они создаются и ликвидируются на основании решения уполномоченного органа, осуществляют предпринимательскую деятельность, не получают бюджетного финансирования, при этом государственная корпорация является собственником государственного имущества, унитарные предприятия нет. Логично, что в данном случае возникают вопросы. В целях реализации стратегических инициатив в области нанотехнологий, атомной энергетики и прочих сферах («Ростех», «Роскосмос», «Росатом») государство передает государственное имущество в собственность, при этом единственным способом контроля является всего лишь ежегодная публикация отчетов об использовании имущества государственной корпорации.
Государственные корпорации традиционно создаются на стратегических направлениях, необходимых для обеспечения безопасности общества в целом, и поэтому контроль над управлением собственностью должен быть особым [9].
Считаем необходимым сохранить унитарные предприятия для решения проблемы обеспечения безопасности государства, социальные обязательства, научные задачи, связанные с государственными и общественными интересами, задания на производство отдельных видов продукции.
Именно в этом случае может применяться право хозяйственного ведения или оперативного управления, которое является формой контроля не только в сфере управления имуществом, но и при осуществлении деятельности организации в целом и, что, следовательно, обеспечивает публичный собственник с рядом значительных гарантий, которые он теряет, создавая госкорпорации и передавая им имущество на праве собственности. Например, ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» ФАЖТ (Федерального агентства железнодорожного транспорта) является правопреемником ФГП «Аттестационный центр желдоринформзащита Министерства путей сообщения Российской Федерации», созданного в 1996 году на основании совместного решения: ФСБ (Федеральной службы безопасности Российской Федерации), Гостехкомиссии России (Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации — ныне ФСТЭК) и МПС РФ (Министерства путей сообщения Российской Федерации). ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» осуществляет на основании лицензий, выдаваемых Федеральной службой безопасности с грифом «совершенно секретно» [10].
Таким образом, совершенно очевидно, что перечисленные в этих примерах виды деятельности, как и многие другие сферы деятельности, нельзя передать в частные руки, но необходимо держать государству в руках и развивать, совершенствовать законодательство об унитарных предприятиях.
С правовой точки зрения реорганизация унитарных предприятий в акционерные общества — это передача организаций в частные руки, когда ошибки предпринимателей в управлении могут привести к социальному напряжению на муниципальном уровне. Поэтому, необходимы такие изменения законодательства в отношении унитарных предприятий, которые с одновременным расширением круга коммерческих возможностей, сохранят контроль со стороны государства в обеспечение соблюдения общественных интересов.
В связи с чем необходимо внести изменения в действующее законодательство, добавив исключения для предприятий, осуществляющих свою деятельность с учетом социальной ответственности. Важно учитывать, если унитарным предприятием является градообразующее предприятие, и его ликвидация приведёт к высокому уровню безработицы, может возникнуть негативные тенденции в экономике региона в целом. Указанные случаи нужно рассматривать в антимонопольном органе и учитывать при принятии решения о соответствии унитарного предприятия требованиям закона [2].
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ. URL: https://base.garant.ru/10164072/
- Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39768/
- О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия: постановление. Правительства РФ от 03 декабря 2004 г. № 739. URL: https://www.rosim.ru/documents/1569
- ФАС В СМИ: Унитарные предприятия уйдут с конкурентного рынка к 2021 году. А ограничить их деятельность планируют уже в ближайшее время. URL: https://fas.gov.ru/publications/16640
- ФАС в СМИ: Госдума одобрила законопроект о ликвидации ФГУПов и МУПов. URL: https://fas.gov.ru/publications/17132
- Рустамова Ф. Путин велел избавиться от ФГУПов и МУПов. Но система сопротивляется. URL: https://www.bbc.com/russian/features-46453764
- Волохина С. Коммунальный перехват: Минстрой пересмотрит идею о запрете ГУПов. Регионы просят оставить унитарные предприятия в ЖКХ. URL: https://iz.ru/827275/svetlana-volokhina/kommunalnyi-perekhvat-minstroi-peresmotrit-ideiu-ozaprete-gupov
- Пузыревский С. А. Деятельность ГУПов на конкурентных рынках приводит к их монополизации // Бюджет. 2019. № 5 (197). С. 34–36
- Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». URL: https://base.garant.ru/12157441/
- Распоряжение Министерства транспорта РФ от 20.10.2009 г. № ИЛ-80-р «Об утверждении устава федерального государственного унитарного предприятия «ЗащитаИнфоТранс Министерства транспорта Российской Федерации» URL: https://docs.cntd.ru/document/902187614
