Гражданско-правовая ответственность государственных образований



В статье автором был проведен анализ понятия «государственного образования». Рассмотрена природа гражданско-правовой ответственности. Выявлены проблемы гражданско-правовой ответственности государственных образований в РФ. Предложены меры, способствующие выходу из создавшегося проблемного положения в области гражданско-правовой ответственности государственных образований.

Ключевые слова : государственное устройство, государственное образование, субъекты РФ, гражданско-правовая ответственность, принцип ответственности государства и органов местного самоуправления

In the article, the author analyzed the concept of «public education». The nature of civil liability is considered. The problems of civil liability of state entities in the Russian Federation have been identified. Measures are proposed to help resolve the problematic situation in the field of civil liability of state entities.

Keywords : state structure, state formation, constituent entities of the Russian Federation, civil liability, the principle of responsibility of the state and local governments

Проблемы государственного устройства уже давно изучаются как отечественными, так и зарубежными специалистами. Важное место в их исследованиях занимает проблема выбора термина для определения образований, которые составляют государство в целом. Актуальным это является в вопросе изучения государств федеративного устройства и государств с автономиями. К сожалению, единого мнения до сих пор не существует в области государственных образований.

Так, учеными, которые изучают государственное устройство, используются не совсем корректные категории для обозначения различного рода явлений. Причем это относится как к практике в советское время, так и в современной науке государства и права. При этом авторами используются термины и категории с использованием кавычек для выделения непостоянного и условного характера. Так, при определении понятия «государственное образование» необходимо соблюдение ряда критериев, в частности:

— однозначность толкования,

— максимально точное отражение природы описываемых явлений,

— доступность и понимание широкой аудитории,

— обладание потенциальной возможностью при использовании в законотворческой практике 1.

Таким образом, рассматривая термин «государственного образования», можно сказать, что это такая политико-территориальная единица, которая имеет черты государственности, однако не является государством.

Так, например, в качестве государственного образования можно рассматривать субъекты федераций — штаты США, провинции в Аргентине, земли в Австрии и т. д. Помимо территориальных государственных образований на сегодня определены национально-территориальные государственные образования. Они созданы с учетом реализации принципов национального самоопределения. К таковым можно отнести ряд форм национальных политических автономий, в частности, в Финляндии Аландские острова, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании и т. д. 1.

Касательно нашей страны, то Конституцией, принятой в 1993 году, республики, входящие в состав Российской Федерации, — это государства с собственными названиями, производными от имени определенной (так называемой титульной) нации, народности. К остальным субъектам федерации относятся края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения. Они могут быть рассмотрены в качестве государственных образований, а автономные округа и область — национально-государственные территориальные образования. Все они являются субъектами Российской Федерации.

На сегодня в нашей стране — 85 субъектов, представленных республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями. У каждого субъекта, помимо федеральных органов, есть собственная исполнительная власть, законодательная власть и судебная.

Исторически сложилось так, что экономическим мерам принуждения отведена значительная и решающая роль, так как условия рыночной экономики в качестве всеобщего мерила ценностей принимают деньги, поэтому так усиливается и роль гражданского права и гражданской ответственности.

Гражданским правом, что тоже обусловлено историческим развитием, изначально регулировались отношения между гражданами, так как появление института юридических лиц было гораздо позднее. Поэтому и государство в качестве юридического лица гораздо позднее появилось в гражданском праве.

Гражданско-правовая ответственность государственных образований — это цивилистический прорыв. Благодаря ему была несколько смещена всеобъемлемость и властность суверенитета государства, государственного принуждения и административного права, что и стало служить основой исторического развития права. Это можно считать моментом зарождения принципа ответственности государством и, соответственно, органов местного самоуправления в случае причинения вреда своими органами и должностными лицами при осуществлении деятельности, которая регламентируется административным правом, в том числе, по договорным обязательствам. Стоит отдельно отметить, что, в первую очередь, данный принцип закреплен международным правом.

В Конституции РФ данный принцип закреплен статьей 53. Согласно данной статьи у каждого гражданина или юридического лица есть право на возмещение вреда государством, если вред был причинен ввиду совершения действий незаконного характера либо бездействия органов государственной власти, должностных лиц и т. д. 2.

Данным положением демонстрируются равные права государства, государственных образований, органов власти, должностных лиц и иных субъектов права. Также этот принцип можно рассматривать в качестве прямого проникновения прав и свобод гражданина, человека в функционирование власти и государства, в сферу действия публичного права, так как реализацию любого принципа можно рассматривать с точки зрения норм права, которыми регулируются общественные отношения.

В гражданском праве содержится ряд этих норм права. Здесь же конкретизированы конституционные нормы для действенности механизма реализации прав. Однако, при рассмотрении толкования понятий «вред», «каждый», что содержатся в статье 53 Конституции РФ, становится очевидно отсутствие в цивилистической науке единого мнения и действии принципа, который закреплен в рассматриваемой статье: распространяется ли действие принципа на юридические лица, которые вступили в договорные взаимоотношение с государственными образованиями, применяется ли данный принцип исключительно к обязательствам внедоговорного характера, да и само понятие гражданско-правовой ответственного государственных образований не до конца сформулировано 3.

Развиваясь, институт гражданской ответственности государственных образований относительно договорных и внедоговорных обязательств претерпевал ряд изменений: так, вначале в качестве принципа правило об ответственности государственных образований не рассматривалось, — для этого необходимо было прямое указание определенных законов.

На сегодняшний же день данное правило является принципом, что дает возможность определять ответственность как государства, так и государственных образований вне зависимости от специальных норм права. Отсюда следует, что совершенствование норм гражданского права дает возможность следовать указанному принципу, конкретизировать его для того, чтоб повысить эффективность механизма его реализации.

На сегодня условия рыночной экономики наделяют одинаковой степенью ответственности и добросовестности как государственные образования, так и других участников гражданского оборота. А это влечет за собой необходимость реформирования законодательства.

Изучение института гражданско-правовой ответственности государственных образований необходимо ввиду того, что наличие самих норм не говорит уже о правильном их применении, а ввиду властного характера правового статуса государственных образований появляется необходимость в более действенных мерах ответственности, которые позволят соблюсти равный баланс прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений.

Однако, действующий гражданский и бюджетный кодекс и соответствующее законодательство не подтверждает равенство государственных образований и граждан, юридических лиц в условия равной ответственности. Основная проблема заключается в зависимости деятельности граждан, юридических лиц, предпринимательства от государственных образований, в наличии излишней бюрократии, препятствии для развития предпринимательства и т. д. 3.

В действующем законодательстве на сегодня отсутствует эффективный правовой механизм для того, чтоб обеспечить гарантированную ответственность и привлечение к гражданско-правовой ответственности государственные образования в лице их органов и должностных лиц, что говорит о существующей конкретной проблеме в науке гражданского права. И эта проблема требует исследования и решения.

Стоит отметить, что изучением проблем гражданско-правовой ответственности государственных образований занимались ряд специалистов, посвятив данному вопросу свои труды и монографические исследования. Так, заслуживают внимания работы Е. А. Флейшиц, В. Т. Нора, А. Н. Савицкой, А. П. Куна. Некоторым аспектам правового регулирования рассматриваемого института были посвящены исследования Д. Н. Бахраха, К. Б. Ярошенко, В. М. Савицкого, A. M. Беляковой, В. М. Смирнова и А. А. Собчака. Работы данных авторов отличает высокая научная состоятельность, данные, полученные в результате исследований, являлись актуальными. Однако, многочисленные работы данного плана относятся к изучению законодательства советского периода, что не позволяет использовать их в решении появляющихся проблем.

Российская Федерация, согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ — одна из сторон отношений, которые регулируются гражданским законодательством. Отношения данного вида могут быть реализованы посредством деятельности органов государственной власти. Ограничены такие отношения рамками компетенции государственных органов власти. Также такие взаимоотношения регулируются нормами законодательства, которыми определен статус органов государственной власти, что является общепринятым в гражданском праве подходом: государство через государственные образования, органы власти не может выступать как субъект гражданских правоотношений, т. к. характеризуется субъектной множественностью как всей совокупности правоотношений, так и конкретных случаев, когда государственные образования могут выступать опосредовано 4.

Так, в нашей стране впервые отражение ответственности государства, его властных органов нашло в статье 407 Гражданского кодекса РСФСР еще в 1922 году. Именно тогда была определена гражданско-правовая принадлежность данного института. Этим наша страна отличалась от европейских публично-правовых концепций. По истечение времени к концу 70-х гг. XX в. Происходит становление публично-правового подхода, что было связано с появлением концепции уголовно-процессуальной природы возмещения вреда государством, что повлекло особую публично-правовую ответственность государства, а затем и государственных образований. Все вышесказанное нашло отражение в законодательстве, которым предусмотрена гражданско-правовая ответственность как государства, так и государственных образований в его лице согласно статьям 1069,1070 ГК РФ 4, публично-правовая в Уголовно-процессуальном кодексе РФ 5, в частности, в главе 18. Отсюда и в статье 53 Конституции РФ — толкование в публично-правовом, частноправовом смысле относительно того, что каждый наделен правом на то, чтоб получить от государства возмещение вреда, который был причинен рядом незаконных действий либо бездействием органов государственной власти, должностных лиц и т. д. 2.

Отсюда следует сделать вывод о содержании в гражданском законодательстве большего массива правил относительно возмещения вреда, который был причинен государственным образованием, органами власти, должностными лицами, представляющими государство.

Так, согласно статье 16 ГК РФ убытки, которые были причинены гражданину, юридическому лицу в результате незаконно совершенных действий либо же по причине бездействия государства, государственного образования в лице государственных органов, органов местного самоуправления, должностного лица, в том числе в случае издания противоречащего действующему законодательству либо существующим нормативно-правовым актам собственного акта государственного органа либо органов местного самоуправления, — это подлежит возмещению Российской Федерацией, государством, государственными образованиями и т. д. Все это является общей нормой.

На сегодня аналогичной нормой можно считать статью 16.1 ГК РФ. Здесь предполагается возмещение вреда при условии фиксации правомерности причинения такого вреда. Действенность ст. 16.1 ГК РФ в настоящее время ограничивается отсутствием закона, устанавливающим случаи возмещения такого вреда. Нормы конкретизируются в ст. 1069 ГК РФ 4.

Специальная норма предусматривает ответственность правоохранительных органов, что является отличительным возникновением ответственности без вины. Также более четко определены сами органы и перечень действий, за которые предусмотрена ответственность.

Государство, при определении собственных потребностей и интересов, является участником товарно-денежных отношений с иными субъектами и наделено правом свободного удовлетворения собственных интересов наравне с иными участниками данных взаимоотношений 6.

Но существует и иной вариант: у государства, в том числе и у государственного образования, существует вся полнота власти для распределения материальных ценностей посредством административного метода. Данная система зародилась еще во времена Советского Союза. Она представлена неким регулированием имущественных отношений посредством административного права. Однако, переход на рыночный вариант экономики, поставил государство, в том числе и государственные образования в один ряд с иными субъектами, в чем заключена суть гражданско-правовой ответственности государства и государственных образований, так как под ответственностью принято понимать лишь долю гражданского права 7. В гражданском праве благодаря ответственности обеспечено адекватное регламентирование рыночной экономики. При этом в качестве главной задачи ответственности не в наказании, а в восстановлении прав. И государство в лице государственных образований, органов власти обязано соблюдать данные правила.

В целом ответственность непосредственно публично-правовых образований в Российской Федерации исходя из ГК РФ сводится к единственной норме об ответственности государственной (муниципальной) казны, чего оказалось недостаточно для надлежащего регулирования существующих в данной сфере правоотношений. В настоящее время иски имущественного характера к Российской Федерации (и иным государственно-правовым образованиям) могут предъявляться в порядке субсидиарной ответственности 8. При всей ясности закрепленных в ГК РФ и в БК РФ правил ответственности публично-правовых образований, судебная практика является чрезвычайно многообразной. Существует необходимость разработки целостной концепции гражданско-правовой ответственности Российской Федерации с учетом правоприменительной практики.

Вся неразбериха, связанная с участием Российской Федерации в гражданских правоотношениях, объясняется тем, что публично-правовое образование не может быть приравнено к обычным юридическим лицам как субъект иной природы, и от возникающих коллизий в этом случая не спасает даже концепция множественности субъектов, представляющих государство в гражданском обороте.

Государство должно отвечать за действия тех институтов, которые осуществляют свою деятельность от его имени и осуществляют его управленческие функции. Пори определении субъекта ответственности не должно являться существенным, квалифицированы ли эти субъекты в законодательстве как органы государственной власти или нет 9. В соответствии с предлагаемым толкованием, наличие в силу закона у государственного института (не являющегося формально государственным органом) административных полномочий является достаточным условием применения ст. 1069 ГК РФ для возмещения вреда, причиненного при осуществлении указанных полномочий. При этом не имеет значения, в какой организационно-правовой форме юридического лица создано то или иное образование (учреждение, государственная корпорация и т. д.). Определяющим фактором является наличие публично-правовой компетенции, проявляющейся в государственно-властных полномочиях, которыми в силу закона наделен данный субъект.

Литература:

1. Малеина Н. М. Гражданско-правовая ответственность / Н. М. Малеина // Гражданское право. Ч. 1 / под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. М., 2017.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020)/
3. Черный Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы) / Н. Н. Черный. М., 2016.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (принят Государственной думой 21.10.1994 года).
5. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 01.07.2021, с изм. от 23.09.2021).
6. Тархов В. А. Понятие и значение гражданско-правовой ответственности / В. А. Тархов // Гражданское право. Часть 1 / под ред. З. И. Цыбуленко. М., 2018.
7. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности / Н. В. Витрук. М.: Норма, 2019.
8. Абрамова Е. Н. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая: учеб.- практ. комментарий / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева [и др.]; под ред. А. П. Сергеева. М.: Проспект, 2020
9. Васильева Е. Н. Гражданская правоспособность государства / Е. Н. Васильева // Субъекты гражданского права / под ред. Т. Е. Абовой. М., 2020.