В статье рассматриваются положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, направленные на декларирование доходов и расходов государственных служащих как единого механизма предотвращения коррупции во всех странах, ратифицировавших данное соглашение, а также приводится для сравнительного анализа с Российским законодательством опыт зарубежных стран по данному вопросу.
Ключевые слова: опыт зарубежных стран, декларирование, доходы и расходы, США, Евросоюз, восточные страны.
Декларирование доходов государственных служащих, а согласно Конвенции ООН публичных должностных лиц, является одним из основополагающих методов противодействия коррупции, которое трактуется Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции в п. 5 ст. 8. Данное положение закрепляет за государствами, которые ратифицировали данную конвенцию обязанность публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации. В данной статье оговорено, что среди прочего декларации подлежит внеслужебная деятельность, занятия, инвестиции и активы, а также существенные дары или выгоды, в связи с которыми может возникнуть коллизия между личными интересами и их функций в качестве публичных должностных лиц. [1]
Далее, говоря о декларации государственных служащих, следует назвать «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц», принятый 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82 пленарном заседании 51 сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В главе 3 «Сообщение сведений об активах» закреплено, что государственные должностные лица в соответствии с занимаемым или служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) или иждивенцев. [2]
Российская Федерация в свою очередь подписала Конвенцию ООН против коррупции 9 декабря 2003 года, а ратифицировала данную Конвенцию 8 марта 2006 года N 40-ФЗ. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» содержит в своем содержании заявления по отдельным статьям и пунктам, по которым Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией и обязательностью для исполнения данной Конвенции.
Рассматривая прозрачную деятельность государственных служащих не только за рубежом, но и в России, стоит обратить внимание на «обратную сторону медали», а именно на незаконное обогащение. Незаконное обогащение также нашло свое место и отражено в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. В ней говориться о том, что при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т. е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать. [3]
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что государственный служащий, который не предоставил прозрачную отчетность о своей деятельности, может быть заподозрен в незаконном, неосновательном обогащении, а вследствие этого может подлежать уголовной ответственности в той стране, где он занимает высокопоставленную государственную должность.
В государствах-участниках Конвенции ООН существуют разные нормативно правовые акты, которые так или иначе отражают международное соглашение всех участвующих государств. Так, например в США действуют Кодекс этического поведения членов Сената, одной из двух палат Конгресса Соединенных Штатов Америки и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 г. [4] Эти документы осуществляют непосредственное влияние на этическое поведение не только членов конгресса, но и на весь механизм этического поведения аппарата в целом. Государственные должностные лица Сената и лица, которые осуществляют баллотировку в Сенат обязаны предоставлять декларацию своего финансового положения каждый календарный год. В свою очередь кандидаты осуществляют такие действия после выдвижения своей кандидатуры в течение 30 дней. Декларации подлежит все то, что может быть связанно с незаконным, неосновательным обогащением.
Аппарат администрации Президента США и других значимых ведомств обязан ежегодно предоставлять сведения своим непосредственным руководителям о:
- Наименованиях всех организации, с которыми государственный служащий либо члены его семьи имеют связи, выраженные в денежном эквиваленте;
- Списке всех его кредиторов и членов его семьи;
- Списке собственности, как движимой, так и недвижимой.
Так называемую проверку осуществляет специально назначаемая комиссия, которая может расследовать, допрашивать, а если есть сомнения или вопросы, то получать дополнительную информацию от чиновника, касательно его декларации. При существенно значительных нарушениях закона возможно привлечение конкретного чиновника к уголовной ответственности.
В Соединённых Штатах Америки всем лицам, которые занимают высокопоставленную должность необходимо проходить обязательную процедуру проверки на полиграфе. Чаще всего такое условие находит свое место в должностной инструкции или контракте. В свою очередь, если лицо отказывается проходить обязательную процедуру проверки на полиграфе, то контракт либо же трудовой договор может быть расторгнут с ним.
Таким образом, законодатель в США подразумевает государственную службу как область применения добросовестного исполнения долга, в котором не место какой-либо заинтересованности. Государственным служащим запрещено получать в какой-либо форме подарки от лиц либо группы лиц, которые каким-либо образом могут быть заинтересованы в его должности либо его официальных действиях, осуществляемых на этой должности. По традиции в США ограничено право получать дополнительный доход, помимо его основной работы лицам, которых назначает президент США. Высшим государственным служащим априори запрещено получать дополнительный доход за деятельность, которая выходит за рамки его служебной деятельности.
Говоря об опыте зарубежных стран, стоит рассмотреть соседнее государство, расположенное вблизи США — Канаду. 36 лет назад в Канаде был принят «Ценностный этический кодекс государственного служащего», который закрепляет в себе нормы правил поведения, регламентированные для государственных служащих в случае возникновения конфликта интересов между деятельностью на службе и личными приоритетами. Таким образом, закрепленные правила поведения в Ценностном этическом кодексе государственного служащего, направлены на общее предупреждение коррупционной составляющей в сфере работы государственного служащего, а также установление четких, разграничивающих норм поведения при «конфликте интересов» в их деятельности на занимаемой должности и после ухода с нее. В Канаде, государственным служащим запрещено принимать подарки, которые каким-либо образом могут быть выражены в денежном эквиваленте. Что касается обязанности предоставлять декларацию о доходах, то в Канаде имеет место общеобязательность предоставления декларации о доходах, которая распространяется на всех жителей страны без исключения.
Следующим примером послужит такая страна как Мексика. В данной стране отвечает за декларацию государственных служащих Федеральный закон об административных обязанностях государственных служащих. Согласно этому закону, декларацию должны подавать должностные лица и государственные служащие всех уровней, которые обязаны это делать в соответствии с Федеральным законом об административных обязанностях государственных служащих. Ст. 36 данного закона, гласит о том, какие должностные лица должны это делать. Декларации в Мексике делятся на три типа:
1) Начальная;
2) Конечная;
3) Декларация об изменении имущественного состояния. [5]
В начальной, как и конечной декларации указываются вся недвижимость, конечно, с датой её приобретения. В декларации об изменении имущественного состояния указываются только изменения в имущественном состоянии с датой приобретения и стоимостью имущества.
В каждой декларации указывается, каким способом было приобретено то или иное имущество.
В отношении движимого имущества Секретариат определяет характеристики, которые должны быть указаны в декларации. Говоря о сроках, то начальная декларация подаётся в течение шестидесяти календарных дней после вступления на должность государственного служащего. Конечная же, в свою очередь, в течение шестидесяти дней после ухода с должности государственного служащего.
Декларация об изменении имущественного состояния подаётся в мае каждого календарного года. Наказанием за незаполненные или неправильное заполнение декларации может служить, то, что лицо отстраняется от своей должности на 15 суток, если декларация не была подана без уважительной причины. Если же после этого декларация не была подана в течение 30 суток, то данное должностное лицо будет немедленно уволено с государственной службы.
В том случае, если внесенные данные в декларацию не соответствует действительности, государственный служащий должен быть отстранён от службы на срок от трех дней либо до трех месяцев до выяснения достоверных данных благодаря расследованию. В случае если найдутся неопровержимые доказательства вины государственного служащего и его вина будет неопровержимо доказана, то данное лицо будет не медленно уволено, и, соответственно, этому лицу будет запрещаться занимать государственные должности в течение последующих 5 лет с момента увольнения.
Завершая анализ по странам Центральной и Южной Америки, хочется рассказать еще об одной стране, а именно о Сальвадоре. Закон, регламентирующий порядок предоставления информации, касающийся государственных должностных лиц Сальвадора, звучит как Закон против незаконного обогащения публичных должностных лиц. [6] А также в Сальвадоре существует инструкция № 1 от 2001 года к данному закону. [7] Подают декларацию все лица, которые указаны в ст. 5 «Закона против незаконного обогащения публичных должностных лиц». Государственные служащие в Сальвадоре декларируют всё принадлежащее им имущество, кредитную историю, депозиты, доходы и расходы за весь календарный год. Заполняется декларация в течение двух месяцев или срок, не превышающий шестьдесят дней после вступления лица в должность, а также после ухода данного лица с должности в тот же срок. В случае изменения должности следует уведомить специализированный отдел, так называемый отдел честности обо всех имущественных изменениях, которые наступили после заполнения прошедшей декларации. Подается же декларация в отдел честности Верховного суда.
Существует также наказание за отказ от заполнения или неправильное оформление декларации государственного служащего. За подачу декларации не вовремя применяется такая мера взыскания как штраф в размере от 100 до 5000 колонов, что регламентировано законом. Примечательно то, что Сальвадор официально отказался от такой денежной единицы как колоны в пользу американского доллара, а если декларация после обновления не будет соответствовать действительности, то должностное лицо будет немедленно уволено со своей должности. Дополняя вышесказанное, отмечу, что должностное лицо будет уволено или оштрафовано на сумму от 3 тысяч до 5 тысяч колонов по существующему закону, если будут обнаружены факты незаконного обогащения лица.
В Аргентине в обязанность государственного служащего входит раскрытие в декларации о стоимости имущества, которое превышает 5 тысяч песо.
Говоря о странах Европы, можно отметить тот факт, что Великобритания, как и большинство стран ратифицировавших Конвенцию ООН обязала декларировать свои отчеты о доходах членов Палаты Лордов и членов Парламента.
Швейцария одновременно с Норвегией обязала предоставлять информацию о доходах, которую необходимо отразить в декларации всех граждан, а не только на государственных служащих, что напоминает опыт Канады касательного аналогичного вопроса.
В Финляндии государственные служащие ежегодно информируют уполномоченные органы в сфере приема, анализа деклараций и предоставляют таким органам отчетность о своих расходах.
На мой субъективный взгляд, самым абсурдным с точки зрения самого факта, а с другой точки зрения вполне адекватным опытом является то, что в Хорватии подлежат декларированию государственные должностные лица, которые имеют в своей собственности домашних животных свыше определенной суммы, если рассматривать домашнее животное как имущество. [8]
Существуют также страны, где нужно декларировать имущество, которое не подлежит государственной регистрации, так, например, в Румынии государственные должностные лица обязаны декларировать ювелирные украшения, драгоценные металлы, произведения искусства и все то, что имеет наибольшую ценность для общества, стоимость которых превышает 5 тысяч евро.
На востоке в Сингапуре можно встретить такие положения закона, которые регламентируют, как и в Европе, обязанность должностных лиц предоставлять отчеты о своих расходах.
В Китае же все государственные служащие ежегодно обязаны предоставлять декларацию о доходах и расходах, как о себе, а также о своих близких родственниках.
В Индонезии же наряду с драгоценностями декларируется расходы государственных должностных лиц на образование, отдых, а также иные расходы сверх определённого лимита.
Исходя из Конвенции ООН против коррупции, все государства-участники отражают в своих нормативно-правовых актах единое понимание в отношении реализации того соглашения, в котором состоит каждая страна, признавшая этот договор. Проводя сравнительный анализ законодательства Российской Федерации, с учетом вопроса о декларировании государственными служащими и должностными лицами своих доходов и расходов, и иными государствами-участниками Конвенции ООН, можно обозначить, как сходства в основополагающих принципах, так и существенные отличия.
Отличия заключаются в том, что государства-участники в связи с проблемами и конфликтами внутри своей страны подстраивают это соглашение под те необходимые правила и принципы, которые государство считает на данный момент, развития общества и государства в целом, наиболее актуальными.
Сходство заключается в том, что основополагающий принцип такого договора между государствами — это противодействие коррупции внутри стран. В странах-участниках, которые подписали данный договор, реализация борьбы с коррупцией, имеет положительный показатель, вследствие отчетности государственных должностных лиц, в отличии от стран, которые не согласились с ратификацией данного договора.
Литература:
- О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции: Федеральный закон № 40-ФЗ: от 8 марта 2006 г. // Консультант Плюс: справочно-правовая система. Режим доступа: по подписке.
- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Резолюцией 34/169 от 17 декабря 1979 года Генеральной Ассамблеи ООН. // CПС ГАРАНТ.
- О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции: Федеральный закон № 40-ФЗ: от 8 марта 2006 г. // Консультант Плюс: справочно-правовая система. Режим доступа: по подписке.
- Информационные материалы «Опыт зарубежных стран по борьбе с коррупцией» (2020) // Сайт Федеральной службы охраны Российской Федерации» [Электронный ресурс]: http://fso.gov.ru/wp-content/uploads/2020/03/Foreign_exp.pdf Просмотрено: 09.12.2021.
- Конституция Мексиканских Соединенных Штатов (принята Учредительным собранием 5 февраля 1917 г. вступила в силу 1 мая 1917 г.) // Сайт библиотеки Конгресса [Электронный ресурс]: https://www.loc.gov/exhibits/mexican-revolution-and-the-united-states/constitution-of-1917.html Просмотрено: 11.12.2021.
- Закон против незаконного обогащения публичных должностных лиц № 372, опубликовано в газете D. O. № 221, том 317, от 1 декабря 1992 г. // Законодательное собрание республики Сальвадор от 1 декабря 1992 г. — Текст: электронный.
- Инструкция № 1 к «Закону против незаконного обогащения публичных должностных лиц» № 372 (2001) // Сайт Верховного суда республики Сальвадор https://www.csj.gob.sv/probidad/probidad_05b.htm Просмотрено: 09.12.2021.
- Ковалева Анна Юрьевна Декларирование доходов и расходов [Электронный ресурс]: http://gornozavodskii.hosting.pstu.ru/files/file/antikorrupzciya/stat_materiali/deklarirovanie.pdf // Ковалева Анна Юрьевна — Пермь, 2014. — 113 слайда. Просмотрено: 09.12.2021.
