К вопросу о гражданстве муниципального служащего



В статье рассматривается такой аспект требований к муниципальному служащему как наличие гражданства Российской Федерации для поступления на должность муниципальной службы и продолжения служебной деятельности.

Ключевые слова: муниципальная служба, гражданство муниципального служащего, увольнение муниципального служащего.

Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, между тем, правовое положение муниципальных служащих некоторым образом отличается от правового положения иных категорий работников ввиду наличия специального правового регулирования, специфики самой муниципальной службы [6].

Наличие гражданства Российской Федерации или гражданства иностранного государства, с которым Российская Федерация заключила необходимый международный договор, является необходимым условием для поступления на муниципальную службу и её осуществления [10, с. 347]: муниципальный служащий обязан сообщать представителю нанимателя о приобретении гражданства (подданства) иностранного государства в день, когда муниципальному служащему стало известно об этом, но не позднее пяти рабочих дней со дня приобретения гражданства. В настоящее время наличие гражданства Российской Федерации или иностранного государства, с которым Российской Федерацией заключен международный договор, допускающий осуществление муниципальной службы гражданами договаривающихся сторон, отнесено законодателем в категории ограничений, связанных с муниципальной службой (п.п. 6, 7 ст. 13 Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Если муниципальный служащий утратил гражданство Российской Федерации, приобрел гражданство иностранного государства, а равно скрыл от представителя нанимателя информацию о своем выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства, он может быть уволен с муниципальной службы по основанию несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой (п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

Требования к гражданству муниципальных служащих закреплены в законодательствах различных государств, однако с рядом национальных особенностей. Так, законодательство Германии содержит требование к государственным и муниципальным служащим о наличии у них немецкого гражданства, хотя и предусматривает исключения из данного правила; законодательство Франции допускает прекращение отношений с государственным и муниципальным служащим по причине утраты им гражданства Франции [11].

Относительно недавно, в развитие положений измененных норм Конституции Российской Федерации, нормы Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в части вопроса гражданства муниципальных служащих также были скорректированы: так, были несколько изменены положения об условии наличия гражданства Российской Федерации для муниципальных служащих в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой, а отдельное основание для расторжения трудового договора (контракта) с муниципальным служащим ввиду прекращения гражданства Российской Федерации, получения гражданства иностранного государства (п. 2 ст. 19 Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ) отсутствует — трудовой договор с таким муниципальным служащим может быть прекращен ввиду несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой [7]. Едва ли можно сказать, что привнесенные изменения коренным образом изменили законодательство о муниципальной службе — ограничения в аспекте гражданства муниципальных служащих существовали и до описываемых изменений — речь, скорее, идет об унификации норм законодательства для приведения в соответствие нормам Основного закона и общей гармонизации норм.

В то же время, данные изменения весьма актуальны в отношении некоторых групп муниципальных служащих, например, в связи с вхождением в состав Российской Федерации Республики Крым. Специально для служащих, которые ко времени вступления в силу изменений не смогли в отсутствие своей вины отказаться от гражданства иностранного государства, могут продолжить службу или быть приняты на нее в особом порядке, определяемом Президентом Российской Федерации [8].

Одновременно стоит отметить, что граждане некоторых иностранных государств или граждане Российской Федерации, имеющие гражданство некоторых государств могут поступать и продолжать муниципальную службу в связи с наличием международного договора между договаривающимися государствами, например, занятие должностей муниципальной службы в Российской Федерации возможно гражданами Республики Беларусь в соответствии с Договором между РФ и Республикой Беларусь от 25 декабря 1998 г. «О равных правах граждан» [4]. Увольнение муниципального служащего по основанию наличия у него гражданства иностранного государства в таком случае может быть признано незаконным [12].

Между тем, участие иностранных граждан в осуществлении муниципальной службы в настоящее время вызывает некоторые вопросы. Итак, муниципальными служащими могут быть граждане Российской Федерации, а также граждане иностранных государств, с которыми Российская Федерация имеет необходимые международные соглашения. Коррелирующие нормы мы можем встретить и в иных федеральных законах, например, согласно абз. 2 ч 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» иностранные граждане, проживающие на территории, Российской Федерации могут определенным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и международными договорами [5].

Между тем, нет закрепленного списка международных договоров, заключенных Российской Федерацией с иностранными государствами, согласно положениям которых граждане данных иностранных государств могут участвовать в осуществлении местного самоуправления, в том числе состоять на муниципальной службе в муниципальных образованиях Российской Федерации, ввиду чего образуется некоторая правовая неопределенность. Так, до 2015 года между Российской Федерацией и Туркменистаном действовало Соглашение об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г., согласно которому граждане договаривающихся государств в полном объеме пользуются правами и обязанностями обоих государств в зависимости от места проживания (ст. 5 Соглашения), ввиду чего можно сделать вывод о том, что лица, имеющие гражданство Туркменистана могли занимать должности муниципальной службы в соответствии с данным договором [1]. Однако данное Соглашение в настоящее время прекратило действие [9]. В то же время по настоящее время между рассматриваемыми государствами действует Договор о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации 18 мая 1995 г. [2] Часть 2 ст. 5 указанного Договора не исключает возможности участия граждан договаривающихся государств, вне зависимости от наличия гражданства второй стороны, участия в местном самоуправлении, в том числе осуществления муниципальной службы и избрания на выборные должности муниципальных образований, однако исключает занятие должности руководителей в системе органов государственной власти. На примере отношений между Туркменистаном и Российской Федерацией становится очевидной возможная конкуренция норм международных договоров и необходимость устранения таковой органами государственной власти Российской Федерации соответствующей компетенции.

Также можно отдельно выделить проблему необходимости толкования норм международных договоров применительно к рассматриваемым отношениям. Обращая внимание на положения Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории РФ от 13 октября 1995 г. можно отметить, что стороны договора предоставляют гражданам обеих стран пользоваться всеми правами и возможностями вне зависимости от наличия гражданства страны проживания, за исключением права избирать и быть избранными в представительные органы власти страны проживания, а также должности глав областных, районных, городских, сельских, поселковых администраций и их заместителей (ст. 4 Договора) [3]. В рамках рассматриваемого договора не раскрывается понятие представительного органа власти, остается открытым вопрос о включении в данное понятие представительных органов муниципального образования, кроме того, должность главы администрации муниципального образования в Российской Федерации, а также должность главы муниципального образования Российской Федерации в настоящее время могут не совпадать, ввиду чего не ясно, распространяется ли ограничение на обе эти должности или только в узком смысле — на должность главы администрации.

Указанные пробелы правового регулирования, как представляется, должны быть разрешены для исключения неоднозначного толкования правовых норм и единообразной практики применения норм законодательства о муниципальном самоуправлении в целом и муниципальной службы — в частности.

Литература:

1. Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства: принято в г. Ашгабате 23 дек. 1993 г. // Дипломатический вестник. — 1994. — № 1–2.
2. О правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации: договор между Российской Федерацией и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. // Бюллетень международных договоров. — 1997. — № 11.
3. Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории РФ: принят в г. Бишкек 13 окт. 1995 г. // Бюллетень международных договоров. — 2001. — № 5. — С. 74–78.
4. О равных правах граждан: Договор между РФ и Республикой Беларусь от 25 дек. 1998 г. // Рос. газ. — 1998. — 26 дек.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 окт. 2003 г. № 131-ФЗ: [принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федер. 16 сент. 2003 г.: одобрен Сов. Федер. Федер. Собр. Рос. Федер. 24 сент. 2003 г.]: в ред. Федер. закона от 01 июля 2021 г. № 289-ФЗ // Рос. газ. — 2003. — 08 окт.; 2021. — 06 июля.
6. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ: [принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федер. 07 февр. 2007 г.: одобрен Сов. Федер. Федер. Собр. Рос. Федер. 21 февр. 2007 г.]: в ред. Федер. закона от 26 мая 2021 г. № 152-ФЗ // Рос. газ. — 2007. — 07 марта; 2021. — 31 мая.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 апреля 2021 г. № 116-ФЗ: [принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федер. 20 апр. 2021 г.: одобрен Сов. Федер. Федер. Собр. Рос. Федерации 23 апр. 2021 г.] // Рос. газ. — 2021. — 05 мая.
8. О порядке замещения должностей государственной и муниципальной службы гражданами Российской Федерации, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам: Указ Президента РФ от 25 августа 2021 г. № 493 // Собрание законодательства РФ. — 2021. — № 35, ст. 6274.
9. О прекращении действия соглашения: Официальное сообщение МИД России от 18 мая 2015 г. // Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 8., ст. 1054.
10. Каллагов, Т. Э. Основания и порядок прекращения муниципальной службы / Т. Э. Каллагов // Перспективы развития АПК в современных условиях: материалы 6-й международной научно-практической конференции, Владикавказ, 07–08 апреля 2016 года. — Владикавказ: Горский государственный аграрный университет, 2016. — С. 344–350.
11. Садохина, Н. Е. Сравнительно-правовой анализ моделей правового статуса государственного и муниципального служащего / Н. Е. Садохина, О. Г. Шадский // Актуальные проблемы государства и права. — 2021. — Т. 5. — № 20. — С. 678–691.
12. Кассационное определение Тамбовского областного суда от 29 нояб. 2010 г. № 33–3546 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-прав. системы «КонсультантПлюс» (Дата обращения: 01.12.2021)