Актуальность темы исследования. В июне 2019 года была опубликована Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Спустя полгода Министерство юстиции Российской Федерации обнародовало проекты Федеральных законов «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Публикация таких актов имеет очень важное значение и стало обсуждаемым событием последних двух лет в сфере законотворчества.
Таким образом была обусловлена актуальность темы исследования.
Цель научной статьи заключается в определении возможности отнесения категории «общественно опасные» к административным правонарушениям в концепции реформирования административного законодательства.
Ключевые слова: административное законодательство, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, общественно опасные деяния, Концепция развития административного законодательства Российской Федерации.
Вопрос реформирования административного законодательства неоднократно обсуждался ведущими правоведами России в текстах своих монографий, в практиках на форумах и страницах журналов и должностными лицами государственной власти. Все они отмечали острую необходимость внесения системных изменений, которые коснулись бы не только норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, но и отраслевое законодательство. Это нужно для того, чтобы административное законодательство в целом отвечало современным реалиям общественных отношений, и было способно вывести на новый уровень правовое регулирование вопросов производства по делам об административных правонарушениях.
Тем не менее, проблематика административного законодательства по-прежнему актуальна, а сам проект Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации обуславливает возникновение большого интереса со стороны специалистов-практиков. Причем, такая проблематика не ограничивается только отраслевыми интересами научного сообщества. Сложившуюся ситуацию можно объяснить тем, что вопросы оснований и порядка привлечения к административной ответственности, проблемы квалификации административных правонарушений, имеющиеся в правоприменительной и судебной практике, коллизии затрагивают права и законные интересы большого количества физических и юридических лиц.
Все вышеобозначенное обуславливает необходимость анализа актуальных и дискуссионных моментов проводимой реформы административного законодательства. К примеру, целесообразно обозначить причины необходимости реформирования, пути и инструменты приведения реформирования в жизнь, а также недостатки и перспективы новой Концепции и разработанных для ее реализации законопроектов.
Так, в первую очередь обозначим причины необходимости реформирования административного законодательства. Сами авторы Концепции указывают на то, что, во-первых, с момента вступления Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в силу прошло семнадцать лет, поэтому образовалась потребность научного осмысления сложившейся за эти годы практики и эффективности его норм, учитывая тысячи внесенных за это время изменений. В это же время последние не носят системного характера, нарушая единство правового регулирования, приводя в итоге к неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений, и негативным образом влияющих на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Во-вторых, бесперебойный процесс развития системы федерального законодательства в различных сферах порождает необходимость систематического уточнения составов всей совокупности административных правонарушений в нормах Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Еще одной причиной стало то, что реализация административной реформы влияет на систему и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, что порождает необходимость постоянного уточнения полномочий отдельных органов в лице их должностных лиц.
Наконец, в качестве причины необходимости реформирования административного законодательства необходимо выделить то, что несовершенство действующих ныне федеральных норм, которые разграничивают компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере административной ответственности, негативно отражается на правоприменительной практике регионального законодательства в данной области.
Так, можно сказать, что ключевым фактором, который обуславливает возникновение большого количества проблем, является постоянное редактирование норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Более того, некоторые административисты указывают на то, что именно наличие таких постоянных правок является четкие отражением несовершенства действующего Кодекса. Однако, как это часто случается, в поставленном вопросе имеются различные взгляды на проблематику.
Например, Ю. Н. Старилов говорит о том, что внесение большого количества корректировок и дополнений не является отражением несовершенства Кодекса. Это происходит в силу естественных процессов принятия новых федеральных законов, которые определяют правила государственного управления в сфере деятельности органов исполнительной власти.
О. А. Кожевников во многом солидарен со своим коллегой, и предполагает, что правильным было бы готовить новый проект Кодекса об административном правонарушении, а уделить более пристальное внимание уже действующему, который регулирует общественные отношения уже почти двадцать лет.
Соглашаясь с такими позициями ученых, считаем правильным добавить, что, несмотря на то, что внесение большого количества правой и не является несовершенством Кодекса, все же достижение ими критического количества делают процесс его применения весьма затруднительным. Иногда это даже приводит к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц и формированию потребности в обновлении и систематизации законодательства в целом [4, c. 49].
Теперь, необходимо обозначить пути и инструменты реформирования административного законодательства. Так, важно определить отраслевую принадлежность норм, которые предлагаются проектом процессуального Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
В соответствии с требованиями статей 10 и 19 Конституции Российской Федерации разработанные законопроекты предлагают реформирование процедуры разрешения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции, исходя из которых, суда уполномочены рассматривать дела исключительно путем судопроизводства. Здесь важно подчеркнуть, что в соответствии со статьей 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [5, c. 149].
Сложившееся современное положение вещей, при котором для административного права используется гражданско-процессуальная и арбитражно-процессуальная форма, вызвано положениями действующих отраслевых нормативных актов, что, согласно позиции профессора Ю. Н. Старилова, объективно противоречит правовой природе процессуальных отношений. Такая проблема однозначно требует своего решения.
В это же время, остается неурегулированным вопрос относительно того, на принципах судопроизводства какой отрасли права необходимо излагать нормы, регулирующие закрепленные в третьем разделе проекта Процессуального кодекса судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях. Так, проблема множественности процессов в рамках административного права все еще вызывает дискуссии.
Обращение к действующему процессуальному законодательству позволяет установить, что рассмотрение дел в судах называется судопроизводством. В этой связи вызывает недоумение, что предлагаемые проекты Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации производство по делам об административных правонарушениях не называют одним из видов судопроизводства. Более того, такое понятие не используется даже в качестве термина в текстах проектов. Таким образом, задача корреляции с Конституцией Российской Федерации, которая заявлена в Концепции, не решена, так как не обозначено, к какому виду судопроизводства относится производство по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется судами в соответствии с проектом процессуального Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
В продолжение исследования постановленного вопроса относительно правильности выбора подходов к реформированию административного законодательства, необходимо отметить задачу по устранению коллизий и пробелов в праве. Ведь при использовании таковых лица «с особым привилегированным статусом» могут злоупотреблять таким положением.
Предложение об упрощении процедуры задержания таких лиц, которые были застигнуты при совершении преступления, а также применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях включалось в Концепцию. Однако, в конечном итоге, это не было реализовано в проектах Кодекса об административных правонарушениях [5, c. 150].
Можно предположить, что в процессуальном Кодексе об административных правонарушениях необходимо отразить подробные положения, которые регулировали бы порядок применения мер процессуального обеспечения, закрепленные в общем виде в Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных законах. Более того, в качестве образца такого рода нормативности можно избрать главу 52 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц».
В исследуемой Концепции отмечается отсутствие единообразия отраслевого законодательства с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации [1], в частности, это относится к порядку привлечения разных категорий лиц, которые обладают властными полномочиями и правом иммунитетов.
Факт большого количества федеральных законов в данной области, по нашему мнению, обуславливается необходимость, в первую очередь, сократить количество категорий лиц, на который распространяется правовой иммунитет, в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации. Во-вторых, необходимо четко регламентировать в рамках федерального конституционного закона само содержание института неприкосновенности. Также, федеральные законы, которые закрепляют правила применения мер принуждения, должны воспринимать и реагировать на соответствующие положения. При этом, необходимо четко закрепить в нормах статей детализированный порядок реализации мер принуждения, во избежание возникновения новых коллизий и пробелов.
Также, считаем правильным, изъять их отраслевых федеральных законов большое количество норм, которые регулируют порядок привлечения к административной ответственности специальных субъектов. Однако, в проекте закона «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» такое изъятие не предусматривается [3, c. 36].
Еще одной важно задаче в процессе реформирования административного законодательства является четкое определение дефиниции административного правонарушения. Это представляется необходимым для наступления следующего этапа, который заключается в разделении с дефиницией преступления и формирования требований к определению состава административного правонарушения. Сформированная проектом Кодекса об административных правонарушениях дефиниция административного правонарушения определенным образом воспроизводит толкование определения, которое ранее было закреплено законодателем. Отличительным признаком является только то, что в него включили признак причинения вреда охраняемым законом отношениям [4, c. 48].
По мнению целого ряда, ученых, понятие «общественная вредность» представляется куда более удачным, нежели понятие «общественная опасность», так как причинение вреда характерно только для материальных составов правонарушений. В это же время, стоит справедливо отметить, что в теоретико-правовой науке все еще спорным остается вопрос относительно общественной опасности в качестве признака правонарушения.
Отечественный ученый М. Д. Шаргородский определить общественную опасность как признак всякого правонарушения, вне зависимости от отраслевой принадлежности. То есть, исследователь утверждает, что данный признак характерен не только преступлениям. Восприятие общественной опасности в качестве признака правонарушения приобрело доминирующий характер в теоретико-правовой науке. По сей день, общественная опасность воспринимается как основной признак правонарушения, который позволяет отграничить преступления от проступков [3, c. 35].
Тем не менее, есть авторы, которые поддают критике такую позицию. Например, Н. Н. Вопленко указывает на то, что общественная опасность является понятием расплывчатым, порожденным чрезмерной политизацией и идеологизацией юридической науки. Она является оценочным представлением людей о степени социальной вредности правонарушений.
А. Ф. Галузин, в свою очередь, говорит о том, что и причинение вреда, и общественная опасность являются категориями социальными, морально-этическими, однако, вовсе не юридическими. Само включение законодателем в ряд правонарушений того либо другого деяния уже говорит о том, что оно представляет опасность для общества и причиняет ему вред [5, c. 149].
Чтобы добавить ясности в поставленный вопрос, необходимо обратиться к законодательству Российской Федерации. Так, например, статьей 14 Уголовного кодекса Российской Федерации установлено, что действительно имеет место такой признак правонарушения, как общественная опасность. Данный признак установлен при определении понятия «преступление». Однако, это единственный пример, когда представляется хоть какое-то применение данного термина в законодательных актах. Так, ни в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, ни в Налоговом кодексе Российской Федерации, ни в Гражданском кодексе Российской Федерации, ни в каких-либо иных нормативных правовых актах не упоминается о таком признаке правонарушения, как общественная опасность. В это же время, что важно, отсутствие такого признака в законодательных актах отнюдь не означает, что он не учитывается при оценке социального вреда административных, дисциплинарных и гражданских правонарушениях. К примеру, в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации используется словосочетание «вредные последствия» и указано на «причинение вреда охраняемым законом интересам». В Гражданском кодексе Российской Федерации, в свою очередь, используется термин вред, который может быть нанесен «личности» либо «имуществу».
Так, анализ действующего законодательства позволяет констатировать, что в нормативно-правовых актах в категорию «общественно опасных» включаются только уголовные правонарушения, в то время как по отношению к административным правонарушениям используется термин «вред».
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 27.03.2019 г. № 130, от 01.07.2020 г. № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.
- Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 06.11.2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 09.11.2020. № 251 (8305).
- Абрамова Л. А., Верещак С. Б., Верещак А. В. Актуальные вопрос совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Право и практика. 2020. № 1. С. 33–37.
- Голобородько В. И. Некоторые вопросы усовершенствования законодательства об административной ответственности // Вестник Донбасской юридической академии. Юридические науки. 2020. № 13. С. 34–42.
- Ремизов П. В. Гармонизация законодательства об административных правонарушениях в свете декриминализации уголовной ответственности за совершение ряда преступлений // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2019. № 3 (47). С. 148–150.
