В данной статье рассматриваются вопросы о том, что местное самоуправление в России — институт, внедряемый в общественную практику «сверху», в силу осознания его необходимости и целесообразности высшим политическим руководством.
С такой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов
Традиционно принято считать, что становление и развитие законодательства о местном самоуправлении берет начало с принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. Безоговорочно, именно этот нормативный правовой акт «стоит на первом месте в законодательстве страны» [1, с.397]- является учредительным документом государства, определяющим правовые, политические и экономические основы его систем.
Как указывает В. И. Васильев, с которым можно согласиться, местное самоуправление — это самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы [2, с. 4].
За последнее десятилетие в Российской Федерации произошел всплеск законодательной активности и, как следствие, беспрецедентное развитие законодательной базы. В то же время увеличение количества нормативных правовых актов не свидетельствует об эффективности правового регулирования.
С начала развития законодательной базы в области местного самоуправления правоприменительная практика столкнулась с проблемой внутренней несогласованности и несогласованности действующих правовых актов-как на разных уровнях, так и в одинаковом порядке (противоречия между федеральными законами). Кроме того, развитие связей с общественностью происходило такими темпами, что нормотворческая практика пока не отражает всех реалий своевременно путем изменения соответствующей части нормативного массива. Отсюда вытекает не менее важная проблема, которую можно было бы устранить путем систематизации-гармонизации внутреннего содержания нормативных актов на всех уровнях и достижения единообразия в правовом регулировании отдельных групп общественных отношений [3, с. 203].
Можно отметить, что в настоящее время вопросы такого вертикального построения системы российского законодательства с учетом его федеративного устройства и присутствие местного самоуправления имеют первостепенное значение. При этом следует обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования этой системы: двухуровневое построение законодательства, в котором выделяется законодательство Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательства Федерации и субъектов); создание и использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов в рамках Федерации и ее субъектов [4, с. 82].
В зависимости от юридической силы и иерархии принятых государственных органов различают вертикальную (иерархическую) систему законодательства. По этим критериям весь комплекс нормативных правовых актов подразделяется на законы, принимаемые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие важнейшие сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу, и подзаконные акты, издаваемые во исполнение законов и не противоречащие им. Естественно, набор законов тоже иерархически выстроен.
Особенностью современной иерархической структуры законодательства являются принципиально важные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Исходя из требований статьи 76 Конституции, иерархии между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации должны присутствовать только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В иерархии законов на первом месте стоит Конституция РФ, затем законы РФ о поправках Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы. Следом идут принятые до вступления в силу Конституции РФ 1993 года законы РСФСР и законы РФ. В принципе сохраняют регулирующее значение и законы Союза ССР. Они могут применяться тогда, когда нет аналогичных российских законов и только в той части, в какой не противоречат действующим российским законам. В некоторых случаях российскими судами могут применяться законы иностранных государств, которые в систему российского законодательства не входят.
Далее идут конституции (уставы) и обычные законы субъектов РФ.
Для иерархической (вертикальной) структуры законодательства системообразующими являются связи порождения (генетические связи), субординации.
В иерархической структуре законодательства о местном самоуправлении можно выделить нормативные правовые акты, которые располагаются в следующем порядке:
1. Конституция Российской Федерации. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена глава 8. Кроме норм, содержащихся в этой главе, принципиально важные положения, касающиеся местного самоуправления, содержатся в ст. 12 главы I «Основы конституционного строя». В ней устанавливаются такие принципы местного самоуправления, как его самостоятельность, обособленность от органов государственной власти, гарантированность его осуществления Конституцией. Отнесение этих положений к основам конституционного строя имеет особый смысл и значение. В современной литературе под основами конституционного строя понимаются либо «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство» [5, с. 17], либо «политико-правовые ориентиры в общей системе регулирования общественных отношений» [6, с. 367], либо «находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные правила разумной и справедливой организации общества» [7, с. 28].
Особое значение для его развития имеет превращение института местного самоуправления в одну из основ конституционного строя. Впервые в конституционной практике нашего государства закреплено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органов местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конечно, независимость местного самоуправления относительна, так как государство устанавливает правовые рамки такой независимости, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место в отношениях государство-общество-личность. Точно так же нельзя говорить об абсолютной изоляции и тем более об изоляции органов местного самоуправления от органов государственной власти [8, с. 50]. Местное самоуправление не мыслимо без поддержки государственных органов. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Более того, согласно пункту 2 статьи 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для ее осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству [9, с. 14].
2. Федеральные законы. На этом уровне нормативные правовые акты данного вида можно также расположить в иерархическом порядке: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. устанавливает особый порядок вступления его в действие. Так, Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2006 года, Глава 12 вступает в силу со дня официального опубликования закона, положения статей 11–16, 34–37 и 50 Федерального закона вступают в силу со дня официального опубликования и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 Федерального закона, пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 Федерального закона вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, пункт 2 части 1, часть 4 статьи 75 Федерального закона вступают в силу с 1 января 2008 года.
Далее можно расположить федеральные законы, принятые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации». Сюда относятся Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнены положениями, согласно которым законами субъекта Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.
3. Указы Президента Российской Федерации. В частности, Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправлении в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. К этому уровню иерархической структуры относятся: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов» и другие.
5. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
6. Акты органов муниципальной власти. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. При этом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Несколько иначе к этому вопросу подходит новый Федеральный закон от 06 октября 2003 г., в котором глава 7 посвящена муниципальным правовым актам, статья 43 закрепляет систему муниципальных правовых актов, куда входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, Уставом муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных Уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также приказы по вопросам организации работы местной администрации.
Другие должностные лица местного самоуправления издают приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к их полномочиям Уставом муниципального образования.
Следует отметить, что муниципальные акты принимаются только в соответствии с собственной компетенцией, установленной федеральным и региональным законодательством и поэтому не могут регламентировать собственный правовой статус.
Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя страны (статья 12 Конституции Российской Федерации), требует широкого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день существует достаточно значительное количество законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих различные стороны самоуправления жителей. Однако, они еще не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации отмечается непоследовательность и бессистемность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов. Отсюда актуальность задачи их систематизации.
Противоречивость и незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых основополагающих федеральных законов и в то же время множественность нормативно-правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, их бессистемность, отсутствие четкого механизма их реализации-все это часто порождает правовую неопределенность, конфликты, иногда до конфликтных ситуаций. Для ликвидации негативных явлений, существующих в муниципальном праве и в целях систематизации и кодификации муниципальных правовых норм и повышение уровня законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне, ряд авторов предлагает разработать муниципальный кодекс Российской Федерации [10, с. 13].
Систематизация законодательства о местном самоуправлении является, по сути, одним из направлений правотворческой деятельности и направлена на совершенствование законодательства. Четко выверенная работа по систематизации законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении является одним из необходимых условий совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации, особенно это актуально на сегодняшний день, когда происходит коренное реформирование местной власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации [принята 12 декабря 1993 г.]. — Российская газета, 25.12.1993. — N237. URL: https://rg.ru/1993/12/25/konstituciya.html. Дата публикации: 25.12.1993.
- Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ: [принят Государственной думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. — Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003. — № 40. — ст. 3822 — Текст: непосредственный.
- Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. — М.: Юстицинформ, 2015 — Текст: непосредственный.
- Васильев В. И. Местное самоуправление: закон первый / В. И. Васильев. Текст: электронный // Местное право: электронный журнал. URL: http://131fz.ranepa.ru/uploads/files/2016/11/mp/2015/1/vasilev.pdf. — Дата публикации: 2015. № 1. С. 4.
- Гавриленко В. И. Гражданское общество: понятие и конституционные основы / В. И. Гавриленко. — Текст: непосредственный // Конституционное развитие России. — Саратов: Абрис, 2018
- Государственное право Российской Федерации: Курс лекций / Под редакцией академика РАЕН О. Е. Кутафина. М., Юридлит-ра, 2018, Т.1.- 467 с — Текст: непосредственный.
- Ковешников Е. В. Муниципальное право. — М.: Норма, 2019. — 490 с — Текст: непосредственный.
- Конституция Российской Федерации. Комментарий // Под обшей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова М.: Юрид.лит., 2020. — 674 с. — Текст: непосредственный.
- Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М. 2015–187 с. — Текст: непосредственный.
- Овчинников И. И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2020. — 532 с. — Текст: непосредственный.
- Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). — М.: Юрист, 2015. — 388 с. — Текст: непосредственный.
- Шугрина Е. С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: специальность 12:00:02 «Конституционное право; муниципальное право»: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Шугрина Екатерина Сергеевна; Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина — Москва, 2014. — 45 с. — Текст: непосредственный.
