Эффективность правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной службы



В статье рассматриваются проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы с позиции определения эффективности административно-правовых средств. В частности, в работе обращается внимание на систему административно-правовых средств противодействия коррупции, которые закреплены в Законе о противодействии коррупции, а также в законодательстве о государственной службе. В этой связи в настоящее время можно говорить о диалектическом единстве административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы. В работе сделан вывод о том, что эффективность противодействия коррупции во многом зависит от качества нормативного закрепления соответствующих правовых средств.

Ключевые слова: противодействие, коррупция, воздействие, ответственность, служба, чиновник, служащий, средство, термин, право, эффективность.

Вопрос о качестве нормативного правового регулирования является, по нашему мнению, одним из ключевых вопросов. Решение проблем правового регулирования зависит от целой системы факторов, логически взаимосвязанных между собой, поэтому задача любого государства — создание целостной и, главное, работающей системы правовых норм, особенно важно это в сферах, где пересекаются частные и публичные интересы, осуществляется защита и охрана прав и свобод граждан. Эффективность действия законодательства может говорить о его качестве, а также о качестве государственного управления. Законодательство Российской Федерации представляет собой определенную систему, которая подразделяется на различные отрасли права, исходя из этого, вполне возможно согласиться с утверждением о том, что трудно добиться эффективности действия закона в одной сфере без его эффективной работы в другой. В этой связи эффективность реализации законодательства о противодействии коррупции во многом предопределяется эффективностью действия законодательства о государственной службе, развитием институтов конституционализма, социальной и политической зрелостью системы общества.

Система законодательства лишь одна из социальных систем, функционирующих в государстве, поэтому эффективность работы закона предопределяется, как уже частично отмечалось, эффективностью функционирования экономики, развитостью демократических традиций, а также многими иными социальными факторами и условиями. Таким образом, эффективность действия правовой нормы зависит от целого ряда условий. Как отмечает А. В. Малько, «...условиями эффективности являются обстоятельства, способствующие оптимальной реализации ценности права, которая позволяет субъектам права полнее удовлетворять свои интересы. К условиям эффективности правового регулирования относится: адекватность правовых стимулов и ограничений социально-экономическому развитию; уровень правовой культуры общества и отдельных субъектов; состояние законности; индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулирования и торможения в праве» [5, c. 61].

Следует согласиться с тем, что набор правовых средств, закрепленных в законодательстве, предопределяет эффективность действия закона и права в целом. Социально-экономическая формация объективно заставляет выстраивать систему необходимых в данный момент правовых регуляторов, а также вытеснять из системы правового воздействия те отношения, которые не отвечают современным реалиям. Этот процесс носит непрерывный характер, ход развития законодательства логически идет следом за развитием тех или иных общественных отношений. Эффективность действия правовых норм также предопределяется целым рядом факторов, в частности таких, как уровень культуры, имеющей место в данном обществе, который, в свою очередь, предопределяет уровень правовой культуры и правосознания как всего общества в целом, так и отдельно взятого индивидуума в частности. Возможно согласиться с тем, что уровень правовой культуры непосредственным образом связан с режимом законности, имеющим место в обществе. От уровня же законности в обществе зависит уровень законности в системе государственной службы. Государственная служба является частью соответствующего социума, а также системы публичного управления, а поэтому проблемы, «пороки», которые имеют место в обществе, практически автоматически переносятся и на систему государственной службы. В мире нет государства, в котором было бы дисциплинированное и законопослушное общество и коррумпированная государственная служба, и наоборот. В этой связи можно сделать вывод, что проблема противодействия коррупции лежит далеко за пределами государственной службы, ее глобальные причины кроются в экономических и социальных проблемах данного общества. Эффективность правового регулирования противодействия коррупции также зависит от правильного определения причин и условий, детерминирующих ее вообще и в системе государственной службы в частности. О причинах коррупции в системе государственной службы будет сказано чуть ниже, а сейчас лишь отметим, что воздействие на причинный комплекс коррупции поможет снизить ее разрушительный потенциал в системе государственной службы. С точки зрения эффективности действия правовой нормы обратим внимание еще на один аспект. Так, в научной литературе говорится о том, что эффективность действия правовой нормы зависит от общественного мнения. В частности, Е. Л. Бонк писал, что «...общественное мнение обладает нормативно-регулирующей функцией, распространенностью, устойчивостью и интенсивностью, а потому влияет на эффективность правовой нормы. Оно может быть достаточно четким показателем характера и степени общественной значимости правовой нормы, а поэтому известным индикатором социальной полезности цели нормы, допустимости социальных трат, связанных с ее достижением. Исходя из этого, общественное мнение — важный компонент анализа эффективности действующей правовой нормы» [1, c. 41].

С таким выводом можно согласиться, поскольку нормы права принимаются не сами для себя, а для того, чтобы регулировать общественные отношения, а поэтому нормативные предписания должны отвечать социальным запросам. Норма права должны выглядеть в глазах соответствующих субъектов права социально оправданными и необходимыми с правовой точки зрения. Норма права, содержащая в себе потенциал социальной несправедливости или закрепляющая предписание, которое провоцирует какой-либо социальный конфликт или непонимание, вряд ли будет юридически эффективна. В этом контексте общественное мнение, или, можно сказать, общественное восприятие нормативного правового предписания, самым непосредственным образом может влиять на повышение или снижение эффективности действия правовой нормы. Исходя из этого, возможно сделать промежуточный вывод о том, что только совершенствованием юридической техники повысить эффективность действия закона крайне сложно. Тем не менее от качества и четкости нормативных предписаний зависит очень много. Несмотря на важность юридических предписаний, они все же не единственный регулятор общественных отношений, а поэтому верно писал в свое время В. А. Козлов о том, что «...в механизме действия права необходимо различать эффективность юридическую и социальную» [4, c.2].

С обозначенной позицией можно согласиться. Обусловлено это тем, что правовая система является частью социальной системы, помимо этого, как уже ранее отмечалось, регулятором общественных отношений, в том числе связанных с противодействием коррупции в системе государственной службы, являются не только правовые нормы, но и иные социальные регуляторы, которые пока не получили своего нормативного закрепления. Исходя из этого, рассмотрим, что понимается под эффективностью действия правовой нормы и какие прежде всего правовые средства в настоящее время предусмотрены для того, чтобы повысить качество нормативного материала вообще и связанного с противодействием коррупции в системе государственной службы в частности. Нужно сказать, что обозначенный вопрос на протяжении целого ряда десятилетий не перестает быть актуальным как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Многие базисные документы, определяющие правовую основу социально-экономического развития страны, закрепляют тезисы о необходимости повышения эффективности правового регулирования, а также совершенствования государственного управления. В частности, в Указе Президента России от 13 мая 2017 г. «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» к числу направлений государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности относится развитие системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики. Кроме того, необходимо совершенствование управление государственными финансовыми активами и долговыми обязательствами и др.

В настоящее время необходима активизация деятельности подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации.

С учетом актуальности вопроса необходимо повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др. Практически во всех программных документах, которые касаются реформы государственной службы, ставится задача снижения уровня коррупции в ее системе, а также повышение ее эффективности. Так, в Указе Президента России от 10 марта 2009 г. «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» стояла задача повышения эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

В Указе Президента России от 11 августа 2016 г. «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы» закрепляется, что к числу основных направлений развития государственной гражданской службы относится совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих, повышение их профессионализма и компетентности, а также совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы. В целях повышения эффективности противодействия коррупции необходимо осуществлять самые различные правовые, организационные, просветительские мероприятия, иными словами, осуществлять государственное управление в интересах противодействия коррупции. В этой связи неслучайно, что с позиции административного права М. И. Пискотин и Б. М. Лазарев писали, что «...эффективность государственного управления во многом определяется качеством и своевременно принятыми управленческими решениями» [8, c. 47].

Обратим внимание, что на принятии системы управленческих решений со стороны органов государственной власти и управления акцентируют внимание предписания Федерального закона от 21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

Далее обратим внимание на то, что, собственно, понимается под эффективностью действия правовой нормы. Как отмечают А. С. Пашков и Л. С. Явич, «...норма права социально эффективна, если она соответствует объективным потребностям прогрессивного развития общества, при этом она должна предусматривать оптимальный вариант поведения, который требуется для достижения научно обоснованной цели и реально обеспечивает наступление фактического результата, который соответствуют этой цели» [7, c. 40].

Ю. А. Тихомиров, исследуя эффективность действия закона, определяет ее в зависимости от того результата, который достигнут в результате действия правовой нормы [11, c. 3]. Как отмечает В. И. Попов, «...для того, чтобы законодательство о противодействии коррупции было эффективным, необходимы адекватные механизмы реализации соответствующих норм» [9, c.84].

В свою очередь, И. И. Веремеенко применительно к определению эффективности действия административно-правовых санкций говорил, что «...эффективность административно-правовой санкции определяется через соотношение результата, достигнутого воздействием этой санкции, с ее целью» [2, c.185]. Н. С. Волкова применительно к действию социального законодательства пишет, что «...важным измерителем эффективности, присущим социальному законодательству, является скоординированность действий федерального и регионального уровней государственной власти по достижению социального эффекта» [3, c.44].

Нужно отметить, что эффективность правовой нормы иногда увязывается с условиями эффективности ее реализации. В частности, Г. М. Миньковский верно в свое время писал, что «...условиями эффективной борьбы с коррупцией является определение этого понятия как социального и правового явления. Обоснованная оценка состояния коррупции с учетом ее латентности. Кроме того, эффективность противодействия коррупции определяется корректным определением целей, задач по ее противодействию на заданную перспективу и возможностью использования соответствующих правовых средств по борьбе с ней» [6, c.14].

Таким образом, эффективность правовой нормы связывается с определенным объективным показателем ее действия, а именно с социальной средой ее реализации, а также результатом. Такой подход в целом оправдан, поскольку только практическая реализация нормативного предписания дает возможность узнать, насколько данное предписание адекватно тем общественным отношениям, регламентировать которые оно, собственно, призвано. Правовой результат — основной показатель эффективности действия правовой нормы, однако нужно согласиться и с тем, что результат действия правовой нормы — это далеко не единственный показатель эффективности действия правовой нормы. Также следует признать, что бывает достаточно сложно объективно определить реальный результат действия правовой нормы, поскольку он может носить несколько абстрактный характер. В этой связи для определения эффективности действия правовой нормы иногда определяют соответствующие критерии. Вопрос о критериях эффективности правовой нормы — один из самых ключевых в оценке нормативного предписания. Обратим внимание, что А. П. Шергин эффективность охранительного законодательства ставит в зависимость от согласованности составляющих его блоков, а также четкого урегулирования пограничных сфер [13, c.52].

Такой подход представляется верным, поскольку, как мы уже отмечали, нормы, регламентирующие отношения, связанные с противодействием коррупции, в системе государственной службы не могут существовать автономно от других нормативных предписаний, а поэтому их эффективность зависит от работы норм самой различной отраслевой принадлежности.

Также возможно согласиться с С. Д. Хазановым, который достаточно содержательно проанализировал проблему определения эффективности действия законодательства о противодействии коррупции и пришел к выводу о том, что «...при формировании критериев и показателей эффективности мер по противодействию коррупции не следует смешивать эффективность их применения и эффективность выявления коррупционных проявлений. Обусловлено это тем, что эффект от реализации правовой нормы может иметь отложенный характер, кроме того, у меры по противодействию коррупции есть свои пределы воздействия на те или иные формы коррупционных проявлений» [12, c.58].

Нужно согласиться с тем, что количественные показатели не должны быть ключевыми в деле противодействия коррупции, а также в определении эффективности действия правовой нормы, хотя и игнорировать их не стоит. Эффективность действия правовой нормы должна определяться не только объективным, количественным показателем, но и более широким критерием. Например, соответствие международным стандартам, которые установлены в сфере противодействия коррупции, соответствие требованиям Конституции России, а также массовым исполнением установленных нормативных предписаний. Последний критерий является наиболее существенным с точки зрения определения эффективности правовой нормы. Обратим внимание, как с теоретической точки зрения определяются критерии эффективности правовой нормы. Так, В. А. Козлов выделил следующие критерии: цель правовой нормы; социальная полезность результата; достижение максимального результата с минимальными затратами; оптимальность варианта поведения и обеспечивающих его средств; соответствие требований правовых норм уровню правосознания; соответствие варианта поведения, указанного в правовой норме, сложившимся образцам поведения [4, c.11].

В свою очередь, Ю. А. Тихомиров увязывает эффективность действия правовой нормы с определением «...объекта правового воздействия; определением цели правового воздействия, формы правового воздействия, способа воздействия, восприятия правовой нормы. Также, по мнению обозначенного автора, «важен результат реализации нормы права» [11, c.3].

Как с первым, так и со вторым подходом следует согласиться, не вызывает сомнений тот факт, что без определения цели правового регулирования говорить об эффективности правового воздействия не представляется возможным в принципе. Цель правового воздействия является движущим фактором реализации соответствующей правовой нормы, а поэтому правильное определение цели во многом предопределяет эффективность правового регулирования. Следует отметить, что эффективность действия правовой нормы зависит от правильного определения акцента правового воздействия. В деле противодействия коррупции задействованы различные средства воздействия как охранительного, так и регулятивного характера, данные средства между собой логически взаимосвязаны, между тем в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» определяется приоритетное применение мер по предупреждению коррупции (п. 6 ст. 3). В этой связи более эффективными нормами, которые задействованы в механизме противодействия коррупции, являются нормы, закрепляющие предупредительные средства правового воздействия. Также необходимо отметить, что минимизация уровня коррупции в системе государственной службы возможна посредством применения стимулирующих средств воздействия. Более широкое использование данных средств позволит достичь соответствующей цели воздействия, а именно минимизировать уровень коррупции в системе государственной службы.

Отметим, что законодательство о противодействии коррупции в целом направлено на предупреждение коррупции в системе государственной службы, но при этом следует заметить, что отдельные его сегменты ориентируют на раскрытие количественных показателей его эффективности. Эти показатели касаются непосредственно вопросов, связанных с применением мер юридической ответственности к субъектам, которые совершили противоправные деяния коррупционной направленности. В завершение необходимо отметить, что эффективность реализации законодательства о противодействии коррупции может быть повышена при уяснении причин и условий, детерминирующих коррупцию в системе государственной службы. Причин, которые способствуют развитию коррупции, достаточно много. Применительно к институту государственной службы их можно подразделить на причины социально-экономического и организационного характера. Пониманием особенностей тех или иных причин можно повысить эффективность действия соответствующих предписаний и тем самым снизить уровень коррупции в системе государственной службы. Кроме того, знание причин, способствующих развитию коррупции в системе государственной службы, может содействовать формированию системы правовых средств с оптимальным набором охранительных и регулятивных предписаний. Все это в своей совокупности даст возможность повысить эффективность действия правовых норм в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Следует отметить, что на важность уяснения причин коррупции в системе государственной службы в свое время обратил внимание Ю. Н. Старилов, который выделил в программе своего учебного курса тему N 13 под названием «Государственная служба в Российской Федерации», а в этой теме в качестве первого вопроса обозначил данную проблему: «Причины, обусловливающие распространение коррупции в системе государственной службы» [10, c.37].

Такой подход говорит нам о важности определения причин и условий, детерминирующих коррупцию в системе государственной службы, кроме того, от этого, как мы уже отмечали, зависит эффективность правовых средств, задействованных в механизме ее противодействия. Таким образом, для науки административного права не чуждым является вопрос относительно изучения причин и условий, способствующих совершению различного рода правонарушений в системе государственной службы.

Литература:

1. Бонк Е. Л. Общественное мнение и эффективность юридической нормы / Е. Л. Бонк // Правоведение. 1979. N 5. С. 40–43.
2. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции / И. И. Веремеенко. М.: Юридическая литература, 1975. 192 с.
3. Волкова Н. С. Законодательство в социальной сфере: проблемы измерения эффективности / Н. С. Волкова, О. Ю. Еремина // Журнал российского права. 2016. N 9. С. 44–54.
4. Козлов В. А. Вопросы теории эффективности правовой нормы: Автореф. дис.... канд. юрид. наук / В. А. Козлов. Ленинград, 1972. 26 с.
5. Малько А. В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. N 6. С. 61–67.
6. Миньковский Г. М. Проблемы правового регулирования борьбы с коррупцией и возможности применения мер правового характера / Г. М. Миньковский // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией: Материалы научно-практической конференции / Под ред. Л. М. Колодкина. М., 1993.
7. Пашков А. С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) / А. С. Пашков, Л. С. Явич // Советское государство и право. 1970. N 3. С. 40–48.
8. Пискотин М. И. О развитии науки советского административного права / М. И. Пискотин, Б. М. Лазарев // Советское государство и право. 1975. N 4. С. 47–55.
9. Попов В. И. Актуальные проблемы эффективности противодействия коррупции / В. И. Попов // Право и образование. 2009. N 6. С. 84–98.
10. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса / Ю. Н. Старилов // Государство и право. 1995. N 1. С. 37–55.
11. Тихомиров Ю. А. Эффективность закона: от цели к результату / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 3–9.
12. Хазанов С. Д. К вопросу формирования механизмов оценки эффективности мер противодействия коррупции в Российской Федерации / С. Д. Хазанов // Следователь. 2013. N 1. С. 58–59.
13. Шергин А. П. Проблемы административно-деликтного права / А. П. Шергин // Государство и право. 1994. N 8–9. С. 52–57.