Прокуратура Российской Федерации как уникальный орган государственной власти. Основы компетенции



В научной статье предложен анализ основ компетенции прокуратуры Российской Федерации на современном развития отечественного государства и права. Подчеркивается уникальность надзорной и ненадзорной деятельности.

Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование, прокурор, исполнение законов.

The scientific article offers an analysis of the foundations of the competence of the prosecutor's office of the Russian Federation on the modern development of the domestic state and law. The uniqueness of supervisory and non-supervisory activities is emphasized.

Keywords: prosecutor's office of the Russian Federation, legal regulation, prosecutor, execution of laws.

Прокуратура Российской Федерации, пожалуй, единственный орган государственной власти с уникальной надзорной компетенцией, который способен опосредованно именно надзирать за неукоснительным соблюдением законодательства, соблюдения прав и свобод человека и гражданина во всех сферах жизнедеятельности, в сфере защиты общественных интересов (неопределенный круг лиц), защиты государства (публичный интерес).

Также следует затронуть и то обстоятельство, что на сегодняшний день, зачастую, происходит тавтология в употреблении понятий «контроль» и надзор. Данный вопрос широко обсуждается профессором М. С. Саликовым, упоминающим, что надзор, как таковой отличается от контроля опосредованностью деятельности. Органы «надзорной власти» в своей деятельности осуществляют вверенный им надзор от имени государства и обнаружив в ходе проверочных мероприятий нарушение федерального законодательства требует от поднадзорных объектов их непосредственного устранения. Ключевое слово «требуют». А не устраняют его самостоятельно. В этом и заключается опосредованность надзора, отличающая его от контроля [3].

Между тем, следует уделить внимание термину «законодательство» как таковое. Следует отметить, что под термином «законодательство» необходимо понимать здесь и в последующем не только Конституцию и федеральные законы, но также и ряд подзаконных актов, такие как, постановления Правительства РФ, а также информационные письма и регламенты различных органов государственной власти, деятельность которых подпадает под прокурорский надзор.

Здесь, к слову, может возникнуть ситуация, которая может быть выражена как положение, согласно которому можно предположить, что прокуратура РФ не осуществляет прокурорский надзор за подзаконными актами, потому как согласно статье 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации [2]. Ключевыми положениями указанной статьи в данном случае являются те, что указывают на осуществление надзора именно за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Речи о подзаконных актах здесь не идет. Следовательно, органы прокуратуры не могут брать за основу своей деятельности подзаконные акты. Именно такой позиции придерживается профессор Д. П. Панаитов [14].

Ему апеллирует профессор Е. Р. Ергашев, полагающий, что сам термин «законодательство» в контексте осуществления прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов следует толковать широко, включая в него, в том числе, и подзаконные акты Правительства, указы Президента РФ, а также, акты поднадзорных органов власти и органов местного самоуправления [6].

Думается, что отдать предпочтение следует точке зрения профессора Е. Р. Ергашева, в силу реальной обоснованности, поскольку, действительно, прокурору для полноценного прокурорского надзора за исполнением законов необходим действенный инструментарий и «фундамент», на котором он будет активно действовать во имя достижения поставленных целей. Странно было бы думать, как произойдет восстановление нарушенной законности, если не указать поднадзорному органу на факт того, что его действие выражается в нарушении предписаний, указанных в подзаконном акте. Тогда прокурор «был бы бессилен» [6].

Таким образом, принимаясь за рассмотрение законодательства, непосредственно регулирующее деятельность прокуратуры России, то следует отметить особую «уровневую» структуру, заключающуюся в некой иерархии нормативно-правовой базы.

Можно прибегнуть к точке зрения профессора Б. В. Замятина, который полагает, что весь массив правового регулирования работы прокуратуры можно подразделить на несколько отдельных групп [8]:

1. Законодательство, непосредственно регулирующее деятельность прокуратуры, являющееся учредительно-административными источниками правового регулирования прокуратуры;
2. Законодательство, регулирующее деятельность органов государственной власти, на которых распространяется прокурорский надзор;
3. Законодательство, регламентирующее надзорную деятельность органов прокуратуры в каждом направлении надзора;
4. Законодательство, по участию прокуроров в судебных разбирательствах по восстановлению режима нарушенной законности в заданном направлении.

Д. П. Панаитов предлагает освещать вопрос о правовом регулировании органов прокуратуры исходя из функций их направлений надзорной функции прокуратуры [14].

В данном случае, точка зрения Б. В. Замятина видится наиболее удачной в силу ее комплексности и многоаспектности. Воззрение Д. П. Панаитова на нормативно-правовое регулирование органов прокуратуры, исходящее из исключительно надзорной деятельности прокуратуры выглядит узким в силу того, что автором не принято во внимание то положение, что «сама мировая правоприменительная и законодательная практика породила создание и функционирование в мире трех видов прокуратур: прокуратуры исключительного надзорного типа, прокуратуры ненадзорного типа и, прокуратуры смешанного типа [7]. Иными словами, прокуратура хоть и называется надзорным органом власти, но кроме данной надзорной функции еще осуществляет и другие равные по уровню значимости функции, которые регулируются отдельными нормативно-правовыми актами.

Так, к законодательству, непосредственно регулирующее деятельность прокуратуры, носящее характер учредительно-административных источников правового регулирования прокуратуры, первостепенно, можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон «О прокуратуре РФ» и, соответственно, Указанными нормативно-правовыми актами определяется основы деятельности органов прокуратуры.

Так, в соответствии со статьей 129 Конституции Российской Федерации устанавливается, прежде всего, отсылка к действующему Федеральному закону «О прокуратуре РФ». Также, в статье 129 Конституции РФ декларируются факты организации деятельности прокурорской системы в части определения порядка назначения и освобождения от занимаемой должности Генерального прокурора, прокуроров субъектов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, прокуроров городов и районов.

Поскольку частью 1 статьи 129 Конституции РФ происходит отсылка к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» можно сделать вывод о том, что именно в указанном нормативно-правовом акте содержится основные моменты, касающиеся деятельности органов прокуратуры РФ.

Действительно, специализированный акт создан во имя всеобъемлющей правовой регламентации деятельности прокуратуры. В соответствии с Законом о прокуратуре дается понимание того, что прокуратура в Российской Федерации является единой централизованной системой с иерархичной структурой. Прокуратурой осуществляется прокурорский надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, защищаются права и свободы человека и гражданина, принимаются меры, направленные на устранение выявленных нарушений и виновные привлекаются к ответственности, осуществляется уголовное преследование.

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Установлено, что законные требования прокурора, проистекающие из его полномочий, подлежат исполнению в установленный законом срок.

Законом устанавливается порядок реализации прокурорского надзора за исполнением законов:

1. Органами власти, юридическими и физическими лицами;
2. Органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
3. В местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Кроме того, указывается, что в соответствии с действующим процессуальным законодательством, прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Также имеются отправные положения о понимании прокурорской службы, ограничений, связанных с прохождением службы и проч.

Стоит отметить, что цели деятельности прокуратуры, устанавливающиеся федеральным законодательством в своем полном объеме отвечают интересам, как государства, так и граждан Российской Федерации. Здесь, впрочем, стоит упомянуть о статье 2 Основного закона нашего государства — Конституции Российской Федерации. Согласно указанной статье, сказано, что: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства [1].

Таким образом, видится реальная общая совпадаемость целей и задач отечественного государственного аппарата и целей государства, как такового. Можно даже сказать (отчасти утрируя), что аппарат прокуратуры создан и функционирует во имя исполнения целей и задач государства. То есть, посредством деятельности прокуратуры реализуется законная деятельность государства. Следовательно, можно сказать, что от уровня качества работы всех правоохранительных органов государства, зависит уровень достижения целей государства — то, как функционируют правоохранительные органы, в том числе, и в частности, прокуратура, можно судить о факте успешности функционирования государства. Здесь, к слову можно упомянуть и то положение, что прокуратура является главным координирующим правоохранительным органом современного отечественного государства. Продолжая логическое повествование следует констатировать, что исходя из того, как функционирует прокуратура, то, как прокуратура выявляет правонарушения и реагирует на них (устраняя тем самым) зависит все качество работы и деятельности не только правоохранительных органов Российской Федерации, но и абсолютно всех структур и органов, являющихся объектами прокурорского надзора, перечисленными в различных статья Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [2].

Полагается, что логичней всего свести исследование к пониманию и анализу функций органов прокуратуры Российской Федерации. В этом ключе, как справедливо отмечают профессоры Ахмадуллин А. С., Кудакаев М. А. «совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина» [4]. То есть, если утверждать о приоритетной важности органов прокуратуры в контексте защиты прав и свобод человека и гражданина, законности деятельности различных органов власти и прочих объектов прокурорского надзора, следует констатировать, что у прокуратуры должны быть такие незыблемые и безотказно работающие, рычаги воздействия на поднадзорные объекты и субъекты. Кроме того, данные рычаги воздействия должны быть идеально законодательно проработанными дабы не вызывать разночтений у правоприменителей.

Таковыми рычагами справедливо можно назвать функции, имеющиеся у прокуратуры, которыми она успешно достигает поставленных целей.

Однако создается впечатление, что отечественный законодатель при написании фундаментального закона, всесторонним образом регламентирующего деятельность прокуратуры просто забыл внести в содержание федерального закона главу, или, хотя бы, параграф, посвященный элементарному глоссарию с указанием элементарных терминов, используемых в настоящем федеральном законе. В данный терминологический глоссарий могли бы войти такие термины, как: «функции прокуратуры», «прокурорский надзор», «прокурор», «правовые средства прокурора» «прокурорская проверка», «акты прокурорского реагирования» и другие.

Такое законодательное положение дел существенным образом облегчило бы понимание основ, необходимых структурных единиц (элементарных терминов) и положительным образом сказалось не только на прокурорской практике, но и на общем законодательном фоне отечественного государственно-правового аппарата. То есть, как такового понимания «функции» в федеральном законе о прокуратуре не установлено. Остается полагаться на теорию, точки зрения различных авторов, которые касаются изучения и установления основ и функций прокуратуры.

Для начала стоит вновь обратиться к словам Е. Р. Ергашева, полагающего, что сама мировая правоприменительная и законодательная практика породила создание и функционирование в мире трех видов прокуратур: прокуратуры исключительного надзорного типа, прокуратуры ненадзорного типа и, прокуратуры смешанного типа [7].

Автор основывает свою точку зрения на подразделении функциональной деятельности мировых прокуратур. Так, надзорная прокуратура организует деятельность исходя из главной и основной функции — надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов и др. В свою, очередь, прокуратуры ненадзорного типа организуют работу по государственному обвинению, содействию в осуществлении правосудия, а также организовывают свою деятельность в русле уголовного преследования — являющимися их основополагающими функциями.

Более сложным видом прокуратур является прокуратуры смешанного типа, соединяющие в себе основы сразу нескольких функциональных направленностей — участие в осуществлении правосудия, осуществление надзора, а также иные функции. Ранее было отмечено, что прокуратура Российской Федерации во все три этапа развития традиционно может быть отнесена к смешанному типу прокуратур, соединяющей в себе несколько функций.

Так, предлагается разобраться в том, что следует понимать под термином функции прокуратуры. В научной и учебной литературе представлено множество вариаций определения термина «функции прокуратуры».

К примеру, в Настольной книге прокурора функции прокуратуры обозначены как «вид ее основной деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выдержанным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств их реализации» [10].

Профессор Ергашев Е. Р. определяет функцию прокуратуры как обусловленный публичным предназначением и установленный государством круг ее специфической деятельности, имеющей определенный предмет ведения и способы взаимодействия. При этом он отмечает, что функции представляют собой ключевую правовую категорию, раскрывающую и объясняющую содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры [7].

В свое время о функциях прокуратуры писал В. С. Тадевосян. Он понимал под ними общий надзор, надзор за следствием и дознанием, судебный надзор и надзор за местами лишения свободы [16]. Ю. А. Каленов и В. Г. Лебединский писали уже о семи функциях, в том числе и о функции конституционного надзора [12].

По мнению И. О. Куленко функции прокуратуры как государственного органа — это определяемые ее правовым статусом, местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выполняемые путем решения общих, специальных и частных задач и осуществления для этого конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий [11].

По мнению А. Я. Сухарева, понятие функции прокуратурыможно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики [15].

В. Г. Бессарабов считает, что функции являются выражением государственно-правового и социального предназначения прокуратуры как элемента государственно-правового механизма современного российского государства. Их реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре вид деятельности. Функции прокуратуры реализуются в видах деятельности органов и учреждений прокуратуры [5].

М. С. Шалумов полагает, что применительно к прокуратуре функции — это определенные правовым статусом прокуратуры, ее местом и назначением в государственном механизме общие обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, выполняемые путем решения круга более частных задач и осуществления для этого соответствующих конкретных обязанностей с использованием специфических властных полномочий [17].

Функцией прокуратуры, считает Е. Л. Никитин, является социально значимоенаправление деятельности данного органа, осуществляемое через конкретные виды его деятельности в рамках установленного типа его организации и деятельности [13]. Из этого видно, что Е. Л. Никитин раскрывает функции через направления деятельности.

Сколько бы не представлялось понятий, у всех единая суть, заключающаяся в наличии определенной направленности в деятельности определяемых своим предметом.

Так, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в статье 1 устанавливает, что прокуратура Российской Федерации, является единой федеральной централизованной система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В свою очередь, второй абзац части 1статьи 1 упоминает о том, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полагается, что данная формулировка позволяет установить, что к надзорной функции прокуратуры законодатель относит широкие направления прокурорского надзора, к которым относятся:

1. Общий надзор,
2. Надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами;
3. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
4. Надзор за законностью и правильностью действий, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В свою очередь под иными функциями прокуратуры необходимо понимать нечто другое. В своей статье «Теоретические вопросы деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов» Н. Н. Карпов [9] полагает необходимым сформулировать понятие функции прокуратуры, как определенный федеральным законом вид деятельности прокуратуры, обусловленный ее целями и задачами, имеющий собственный предмет и реализуемый посредством специально предусмотренных для этого в законе полномочий и определить при этом исчерпывающий перечень функций прокуратуры следующим образом:

1. Прокурорский надзор в широком смысле (за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ранее указанными органами и должностными лицами; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
2. Надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
3. Уголовное преследование, заключающееся в государственном обвинении;
4. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
5. Участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, а равно принесение представлений на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов;
6. Осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;
7. Участие в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
8. Участие в правотворческой деятельности, то есть возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;
9. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
10. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений.

Действительно, такая постановка вопроса в теории значительным образом облегчает понимание функциональной направленности. От себя можно добавить, направленность функций — внешняя, то есть затрагивание деятельности иных организаций. Прежде всего это надзорные мероприятия, участие в содействии осуществлении правосудия, международно-правовое сотрудничество, участие в заседаниях законодательных органов власти. И, соответственно, внутренняя направленность — рассмотрение обращений граждан, организация работы прокуратуры, отчетность и др.

Следует заключить, что имеется некий уникальный сегмент деятельности органов прокуратуры, прежде всего, заключающийся в надзорном присутствии в деятельности практически всех органов государственной власти. Кроме того, органы прокуратуры в рамках уголовно-процессуального законодательства осуществляют от имени Российской Федерации уголовное преследование, а также координируют деятельность правоохранительных органов, участвуют в случаях, предусмотренных АПК И ГПК РФ в судебных заседаниях, что также ставит во главу угла определенную значимость органов прокуратуры России. Данное обстоятельство свидетельствует о должном и необходимом определённом положении органов прокуратуры в системе разделения властей в государстве.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (c учетом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6, от 30.12.2008 № 7, от 05.02.2014 № 2, от 01.07.2020 № 11.
2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202–1 (последняя редакция) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 20.06.2021)
3. Саликов М. С. Проблемы конституционного и муниципального права/ Отв. ред. М. С. Саликов. Изд. дом УрГЮУ. 2017 С. 34.
4. Ахмадуллин А. С., Кудакаев М. А. О некоторых проблемах прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Башкирский Государственный университет. Уфа. 2015 г. С. 8.
5. Бессарабов В. Г. статья «Прокуратура и контрольные органы России». — М., 2000, опубликовано http://lawlibrary.ru/article1105844.html
6. Ергашев Е. Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2011. — № 11. — С. 16–21.
7. Ергашев Е.Р «Прокурорский надзор в Российской Федерации» Изд-во «Раритет» 2016 г. С. 45.
8. Замятин Б. В. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Б. В. Замятина, М. Юристъ, 2011. С.67.
9. Карпов Н. Н. Статья «Теоретические вопросы деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов»- Сборник статей Под общей редакцией Н. Н. Карпова «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов»: сб. ст.: [в 2 ч.] / [под общ. ред. Н. Н. Карпова; науч. ред. И. В. Черепановой]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2011. — Ч. II. — 132 с
10. Кехлерова С. Г., Капинус О. С. Настольная книга прокурора. 3-е издание, перераб. и доп. — М: Издательство Юрайт, 2014.- С.28
11. Куленко И. О. статья «Функции российской прокуратуры и их конституционная природа»
12. Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР: Очерки по курсу. М., 1957. С. 47–49.
13. Никитин Е. Л. Функции прокуратуры и отрасли прокурорской деятельности: понятие, сущность, классификация // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2004. № 6. С. 26, 27.
14. Панаитов Д. П. Правовые основы организации системы органов прокуратуры // Современное право. 2006. № 7. С. 1–7.
15. Сухарев А. Я. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2003. С. 64–81.
16. Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 93–95
17. Шалумов М. С. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры (М. С. Шалумов, Н. Э. Шалумова, журнал «Актуальные проблемы российского права», N 5, май 2015 г.)