В современных условиях не перестает быть высокоактуальным вопрос об участии государства в экономических отношениях и формах данного участия. В условиях сложной экономической ситуации в Российской Федерации и в мире в целом, вызванной негативными влияниями мирового финансового кризиса, государственный заказ представляется одним из весьма весомых рычагов проведения государственной социальной политики в различных сферах жизнедеятельности общества. Ибо кризис наносит болезненный удар, в первую очередь, по малообеспеченным и слабозащищенным слоям населения.
Полагаем, что участие государтсва в экономических отношениях самым непосредственным образом призвано послужить решению задачи, предусмотренной ст.7 Конституции Российской Федерации, формулирующей необходимость обеспечения условий для создания социального государства с уровнем жизни граждан достойным человека. Принцип социального государства тесно связан с другими основами конституционного строя России, в первую очередь с тем, что она является правовым государством с равенством прав граждан (ст.1 и ст. 19 Конституции РФ), соответственно демократические формы государственной власти должны обеспечивать ее предназначение, включая гарантии социальных прав граждан.
Для решения этих задач государство может в соответствии с гражданским законодательством через свои органы и учреждения включаться в качестве субъекта в гражданский оборот, используя свои правомочия, определяемые гражданским, налоговым, финансовым и др. законодательством. В сложившейся в стране ситуации размеры средств направляемых на обеспечение решения этих задач огромны, поэтому встает необходимость разработки института, призванного юридически опосредовать отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой социальной функции государства.
Известно, что регулирование экономики может осуществляться способами субординации (директивными указаниями, характеризующимися отношениями власти и подчинения) и координации, предполагающей юридическое равенство участников экономических отношений.
Рынок в экономической литературе характеризуется как взаимодействие продавцов и покупателей, каждый из которых самостоятелен в своих действиях [1, с.54]. Однако эта самостоятельность в известной степени ограничена. Прежде всего нормами гражданского права. Последнее через систему своих институтов призвано определять предпосылки, основные формы и методы самостоятельной предпринимательской деятельности на рынке и давать ей необходимую правовую защиту.
Однако как показал опыт, осуществить регуляцию рынка гражданско-правовыми средствами не просто. В этой связи Р. Коуз справедливо отметил, что «рынок требует также утверждения правовых норм, которые бы определяли права и обязанности тех, кто осуществляет трансакции»[2, c.10]. Им также отмечалось, что в условиях необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, когда участников рыночных отношений множество и интересы каждого различны, как это имеет место в розничной и оптовой торговле, установление и поддержание частной системы правовых норм оказывается очень трудным делом. И поэтому деятельность на этих рынках должна зависеть от правовой системы государства [2, c.11].
В начале 90-х годов ХХ века в России был дан старт становлению рыночной системы хозяйствования. Появился Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 года «О хозяйственных связях и поставке продукции и поставках продукции в 1992 году» [3]и соответствующее Постановление СМ РСФСР, которые упразднили обязательный государственный заказ и принудительную систему сложившихся хозяйственных связей.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года[4]закрепила рыночную систему хозяйствования в стране, а Федеральные законы - «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 года №60-ФЗ[5], «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 года №79-ФЗ[6], «О закупках и поставках сельскохозяйственной техники, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г. №53-ФЗ, «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 года №213-ФЗ[7]и Гражданский кодекс Российской Федерации[8]послужили развитию данного направления в сфере государственного заказа.
В дальнейшем были приняты еще два нормативных акта, регулирующих сферу государственного заказа – Федеральный закон от 6 мая 1999 года №97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [9]и Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 года №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [10]. Нужно отметить, что такое количество нормативных правовых актов, регулирующих сходные правоотношения никак не способствовало их упорядочению, вызывало постоянные проблемы в правоприменительной и судебной практике.
Дополнительную динамику рассматриваемым отношениям добавил принятый 21 июля 2005 года Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [11](далее по тексту - Закон 94-ФЗ), который отменил часть ранее действующих нормативных актов и установил единый порядок размещения заказов на территории России. Заметим, что и названный правовой акт сложно назвать идеальным – за последние три года существенные изменения вносились в него восемь (!) раз, что естественным образом требует пристального внимания правовой науки.
Изложенное убедительно говорит о том, что современный институт государственного заказа, в особенности в последние годы, претерпел сильные изменения и находится в состоянии постоянной динамики, что обусловливает необходимость его внимательнейшего изучения.
Анализируя понятие «государственный заказ», применительно к современным правоотношениям, мы пришли к выводу, что ввиду отсутствия повсеместного «обязательного государственного заказа», имевшего место в планово-разверсточной экономической системе, использование термина «государственный заказ» теряет какой-либо содержательный смысл.
Современный механизм государственного заказа мало чем напоминает систему, имевшую место в «советский период» - из директивных заданий предприятиям в рамках государственного планирования, заказ мимикрировал в рыночный механизм удовлетворения государственных нужд, удовлетворяющий принципам рыночной экономики, и более того, сравнительный анализ зарубежного опыта показал, что мы имеем в нашей стране дело с зарождающейся системой государственного прокьюремента. Именно правовую конструкцию государственного прокьюремента представляется целесообразным применять в современных условиях.
Нужно заметить, что термин «procurement», используемый для обозначения системы организации закупок в англоязычных странах пользуются термином, который на сегодняшний день стал применяться и в международном обиходе. Вот как определяет значение этого понятия известный специалист в области закупок Н. Нестерович: «Прокьюремент – совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов»[11].
Прокьюремент (или «искусство закупать») берет свое начало еще со времен Великой Римской империи, когда важнейшие функции по обеспечению многочисленных легионов всем необходимым (от провианта до вооружений) лежали на плечах прокуратора (от лат. «попечитель», «управитель»). Для обеспечения привлекательности и эффективности государственных закупок в основу прокьюремента заложены следующие принципы.
1. Принцип открытости заключается в том, что все этапы проведения конкурсных закупок, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляется публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться.
2. Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения конкурсных закупок, методы, критерии и порядок определения победителей устанавливается заранее, и для всех участников они одинаковы.
3. Принцип экономичности означает, что процедуры проведения конкурсных закупок должны осуществляться с минимально возможными затратами.
4. Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсных закупок, в результате которых должны быть осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.
5. Принцип ответственности означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта (договора), который они заключили, и никто не может оказывать давление, чтобы они нарушили условия принятых договоренностей.
Учитывая, что Закон 94-ФЗ был принят с учетом принципов, содержащихся в Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», на наш взгляд было бы логичней, взяв за основу Закон 94-ФЗ, принять Федеральный закон «О государственном прокьюременте». Принятие данного закона не является самоцелью. С помощью последнего представляется возможным наконец осуществить те положительные идеи, которые лежали в основе Закона 94-ФЗ, и содержались в пояснительной записке к его проекту, однако на наш взгляд, не в полной мере получили должное развитие. Это систематизация законодательства РФ о государственных и муниципальных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые, процедурные вопросы закупок; обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд; стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств; устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок; приведение законодательства РФ о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций.
Принятие такого закона позволило бы решить ряд понятийно-терминологических проблем, связанных с использованием в настоящее время рудиментарного «государственного заказа», а также значительно облегчить процесс подготовки квалифицированных кадров для системы государственного прокьюремента, имея в виду разработку унифицированных учебных программ.
Опираясь на международный опыт регулирования сходных отношений, под государственным прокьюрементом в Российской Федерации следует понимать систему взаимосвязанных приемов и методов расходования бюджетных средств в целях удовлетворения нужд Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах, работах и услугах. Как представляется, государственный прокьюремент позволит систематизировать и унифицировать полиотраслевые правовые отношения, складывающиеся в рассматриваемой сфере и максимально эффективно решать задачи стоящие перед обществом и государством.
Библиографический список использованных источников
1. Введение в рыночную экономику: Учебное пособие/Под ред. А.Я. Лившица, И.Н. Никулиной. М., 1994.
2. Коуз Р. Фирма, рынок, право. Бумажное русскоязычное издание: М.: «Дело ЛТД» при участии изд-ва «Catalaxy», 1993.
3. СЗ РФ. 1995. №34. Ст. 3540.
4. СЗ РФ. 1995. №1. Ст.3.
5. СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3303.
6. СЗ РФ. 1996. №1. Ст.6.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть I) // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301.
8. СЗ РФ. 1997. №19. Ст. 2302.
9. СЗ РФ. 1997. №15. Ст. 1756.
10. СЗ РФ. 2005. №30 (Часть 2). Ст. 3105.
11. Нестерович Н. Прокьюремент. Принципы организации закупки продукции для государственных нужд // Информационно-аналитический бюллетень «Конкурсные торги». 1998. №12.
