На протяжении многих веков российское государство стремилось к обеспечению безопасности своих границ. Столетия этого противоборства отложили свой отпечаток на все стороны жизни и быта народа, его психологию, культуру, на формы и способы вооруженной борьбы и, естественно, на характер развития пограничной мысли по защите Отечества и его пограничных рубежей [3, с. 16]. Уместно предположить, что взгляды на защиту и охрану государственной границы, вопросы формирования культуры управленческой деятельности в пограничной сфере, в исторической ретроспективе складывались не стихийно, а по мере вызревания потребностей общества и государства в защите общезначимых интересов в пограничном пространстве. А поскольку интересы проявляются с момента зарождения государства, то и взгляды на защиту и охрану государственной границы, как необходимый атрибут пограничной деятельности, имеют свои глубокие исторические корни.
В данной статье, автор остановиться на рассмотрении особенностей формирования культуры управленческой деятельности в пограничной сфере в период XVII – XX вв.
Итак, в XVIII веке положение России в мировом сообществе значительно укрепилось. Она добилась победы в Северной войне, что свидетельствовало о возрастании ее военной и экономической мощи. Расширилась государственная территория, возросла протяженность границ, что в свою очередь оказывало влияние и на характер складывающийся обстановки на границе. Россия вышла на берега Тихого океана. Усилилось ее влияние на мировую политику. В 1721 году Россия была провозглашена империей, в связи с чем, актуализировались потребности в развитии взглядов на вопросы обеспечения безопасности границ государства, усиления военной мощи России.
Однако Россия значительно отставала от западноевропейских стран по уровню развития промышленного производства. Создание собственной промышленной базы наталкивалось на острую конкуренцию со стороны западных товаропроизводителей. Наметившиеся изменения в пограничном пространстве России создавали ситуацию, когда государство могло попасть в зависимость от ввоза иностранных товаров, то есть превратиться в зависимую страну. Необходимо было создать условия для развития собственной промышленности, что требовало внесения соответствующих изменений в торгово-тарифную политику и в систему охраны государственной границы. То есть речь шла о принятии решений, связанных с государственным уровнем управления.
Эту взаимосвязь экономики и охраны границы хорошо понял Петр I, так как именно он к концу своего царствования рядом своих указов заложил основы новой (экономической) концепции охраны государственной границы, которая существовала в России, подверглась некоторым изменениям, почти двести лет, вплоть до событий 1917 года [4, с. 34]. Отметим сразу же, что указанные решения отличаются высокой культурой управленческой деятельности, соединившей в себя богатый опыт предыдущих веков.
Суть данной концепции заключалась в том, что главной целью охраны государственной границы Российской империи являлась защита экономических интересов страны, то есть борьба с ввозом в страну товаров и грузов незаконным способом (без обложения таможенными пошлинами, путем контрабанды); главная задача пограничной стражи состояла в том, чтобы направлять потоки товаров и грузов на таможни и не допускать их передвижения через границу помимо таможен; учитывая то, что контрабандная деятельность на границе носила тайный, законспирированный характер, учреждается новый способ осуществления пограничной службы – оперативный (разведывательный), который позволял вскрывать на границе противоправную деятельность и пресекать контрабанду; в целях закрытия границы от контрабандной деятельности значительно совершенствовалась сторожевая, т. е. войсковая служба. На всем протяжении государственной границы, опасной в контрабандном отношении, размещались пограничные посты и возводились инженерные сооружения, препятствующие бесконтрольному передвижению через границу товаров, грузов и людей; укреплялся режим государственной границы, вводился пограничный режим; для более эффективного пресечения контрабандной деятельности через государственную границу позже создается Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС) как специальный род войск, предназначенный для охраны государственной границы; ответственность за охрану и защиту государственных интересов на границе возлагалась на три ведомства: военное, военно-морское и таможенное, каждое из которых выполняло строго определенную функцию в пограничной деятельности; в интересах экономии государственных средств на участках, где отсутствовала активная контрабандная деятельность, охрана государственной границы возлагалась на иррегулярные формирования (казачьи полки, таможенников, земскую охрану).
В петровские времена, в связи с военной реформой актуализируется и вопрос о роли местного населения в охране границ. Так, например, при проведении пограничной линии на западе Петр I распорядился, чтобы при установке караулов учитывалась помощь со стороны местных жителей. В ряде случаев за отдельными семьями старожилов закреплялись определенные участки границы, обязанности по охране передавались по наследству. Пограничным воеводам представлялась большая свобода и инициатива в организации службы. Они должны были охранять государственные рубежи «как и кем способнее». Таким образом, мы наблюдаем элементы научности, рациональности в системе управления охраной и защитой государства, что является элементами культуры вообще, и в частности, культуры управленческой деятельности в пограничном пространстве.
В период правления Елизаветы Петровны (1741-1761 гг.) наблюдается рост не только количества застав, но делается акцент на качество подготовки (профессионализм) пограничников. Сегодня мы это называли бы ростом компетентностных качеств. Так, для несения пограничной таможенной службы отбирали особливо добрых и надежных людей», которые были обязаны осматривать всех пересекающих границу, «какого б достоинства и чести не были – с товарами или без товаров». Виновных в перевозе похищенных денег независимо от того, ехали они за рубеж или возвращались обратно, «казнили смертью». «Казнить смертью» предписывалось также тех пограничников и таможенников, кто умышленно пропускал преступников «с великой или малой суммой, именно в том месте, где такой пропуск учинил».
С 1754 года все товары из России и в Россию разрешалось провозить только через таможни, учреждаемые на границе. Между таможнями было приказано соорудить засеки, надолбы и построить дорогу для разъездов, передвигавшихся между форпостами. Военная охрана усилилась посылкой на границу драгунских полков. Была создана вторая линия охраны из вольнонаемных объездчиков, набираемых из числа обедневших купцов, которые осуществляли досмотр более квалифицированно, чем это делали военные. Жители пограничной полосы обязаны были оказать помощь в охране границы и поимке контрабандистов. Для поощрения объездчиков им выдавалась четверть конфискованных товаров. Доносителям, по указанию которых задерживалась контрабанда, выдавалась половина товаров. Здесь речь идет о материальном стимулировании местного населения с целью повышения надежности и эффективности охраны границы.
Обобщение приведенных выше материалов, социально-философское осмысление исторического опыта формирования пограничных органов того периода свидетельствует о росте культуры управленческой деятельности в профессиональной среде пограничников. В чем же выражается данный рост? Прежде всего, в извлечении исторических уроков из практики деятельности пограничников.
Совершенствование организационной структуры сил, привлекаемых к обеспечению пограничной безопасности продолжился и в XIX веке. Этот важный для государства вопрос оставался, как и прежде в центре внимания верховной власти в Российской империи – ее самодержцев и органов государственного управления. Рассматриваемый период характеризовался приоритетом обеспечения экономической безопасности на границе, что отразилось на создании Пограничной таможенной стражи, их деятельности, формах и способах пограничного надзора, разграничении функций пограничного и таможенного ведомства.
Так, началом создания пограничного ведомства как специального рода войск, предназначенного для охраны государственной границы, правомерно считать учреждение 5 марта 1827 года «Положения об устройстве Пограничной таможенной стражи по Европейской границе». Общий вид Пограничной таможенной стражи представлял собой следующее: на европейской границе при таможенных округах создавались бригады, полубригады и отдельные роты, которые организационно входили в Департамент внешней торговли Министерства финансов.
Первоначально Пограничная таможенная стража комплектовалась из состава нижних чинов старших возрастов «полков кавалерийских и пехотных – людей здоровых, неувечных, трезвых и проворных, хорошего поведения; можно отставных солдат к службе способных. На командные должности назначать только офицеров, находящихся на военной службе» [5, с. 118].
Дальнейшее преобразование, усовершенствование, «военизация» организационной структуры Таможенной пограничной стражи просматривается в эпоху царствования Александра III. Это было вызвано активизацией контрабандной деятельности, обострением экономического противоборства с развитыми европейскими государствами и необходимостью обеспечения охраны вновь приобретенных территорий.
Был использован новый подход в вопросах охраны границы – оперативный способ, который учитывал онтологические, гносеологические и аксеологические основания общественного сознания и менталитета приграничного населения.
Следует отметить, что рост культуры управленческой деятельности пограничников происходил в условиях постоянной опасности военного (силового) вторжения Сопредельных стран на территорию России. Именно поэтому важным шагом по приближению Пограничной стражи к статусу военной организации стало включение ее частей в состав вооруженных сил на случай войны. Так, 13 июля 1882 года в связи с усилением пограничной стражи и приобретением ею военного устройства было утверждено положение «Об организации и употреблении пограничной стражи в случае войны». Положением определялось: «Пограничная стража в мирное время выполняет специальные обязанности. В военное, на известных началах, входит в состав действующей армии. Из состава бригад формирует конные полки и пешие роты, которые в дальнейшем поступают в распоряжение Командующего войсками округа или Командующего армией для употребления на службу совместно с войсками» [2, с. 7-21].
XIX век был временем строительства пограничной стражи как специального рода войск, предназначенного для охраны государственной границы. Оставалось создать для этой структуры соответствующую систему управления. Так как военная по духу и по составу пограничная стража была поставлена в крайне не логичное положение. Высшее ее управление сосредотачивалось в руках гражданских чиновников, которые, не имея духовной связи с военной службой, не будучи знакомы с требованиями дисциплины, с бытовой и служебной сторонами жизни подчиненных воинских чинов, не могли успешно руководить их действиями.
С другой стороны, офицеры стражи, поступавшие в ее ряды в основном из полевых и казачьих войск, в силу своего воспитания не могли свыкнуться с подчинением гражданским чинам, что вызывало их взаимное отчуждение. Таким образом, налицо конфликт, противоречие в системе управления, который был обусловлен игнорированием выработанных к тому времени постулатов управления, а именно:
1. Субъекты управления обязаны иметь представления об объекте управления;
2. Субъекты управления должны быть компетентными в вопросах профессиональной деятельности;
3. Объекты управления должны быть уверены в профессионализме их управленцев, так как от этого зависит не только их материальное благополучие, но и жизнь;
4. Объекты управления для качественного исполнения решений должны получать четкие, недвусмысленные, понятные указания, команды, распоряжения и т.д.
Положение усугублялось еще и тем, что крайне слабо была разработана нормативно-правовая база. «В уставе таможенном» 1892 года статьи, относившиеся к регламентации деятельности пограничников, были разбросаны по всему документу, не было четкого определения прав командиров бригад пограничной стражи по административной и хозяйственной деятельности. Служба пограничников осуществлялась по инструкциям, принятым в 1827 и 1829 г., которые не только устарели морально, но и не согласовывались с современным положением стражи. Это, несомненно, наносило существенный ущерб безопасности границы. Поэтому уже в 70-80-е годы XIX века назрела острая необходимость в реорганизации пограничного надзора на западной, южной и среднеазиатской границах.
К концу XIX века в основном завершилось формирование территории Российской империи. Некоторые народы вошли в ее состав добровольно, исходя из общих экономических интересов и давних культурных связей. Для народов, вовлеченных в многолетние международные и религиозные конфликты, порой это было единственным шансом на спасение. Часть территории Империи была присоединена в результате завоеваний или соглашений с другими государствами [1, с. 158].
К этому времени культура управленческой деятельности в пограничной сфере разделяется на общее (военное) и профессиональное (пограничное, оперативное) направления, получившие воплощение в следующих основаниях.
Прежде всего, в социально-онтологическом плане складываются основные подходы к охране государственной границы как особого вида деятельности: субъект – объект управления; средства и методы управления; цели и задачи управления и т.д.
Одновременно в социально-гносеологическом плане проявляются основные закономерности управления. В их числе: усложнение и дифференциация субъектов управления, тенденции к активизации субъективных качеств объектов управления, непрерывное совершенствование и развитие средств и способов охраны государственной границы и т.д.
В аксеологическом плане вырабатывается система представлений о должном и других ценностях в пограничной деятельности.
В нормативном плане появляются и закрепляются законы и другие документы, регламентирующие пограничную деятельность. Данные факты вызвали необходимость совершенствования функций пограничного ведомства. В связи, с чем в соответствии с Указом Императора Александра III от 15 (27) октября 1893 года учреждается Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС).
Образование самостоятельного органа управления пограничной стражей имело большое значение для ее дальнейшего становления и развития, накопления практического опыта организации охраны государственной границы, совершенствования культуры управленческой деятельности. Пограничная стража превратилась в самостоятельный род войск, управляемый компетентными военными людьми на основе четкой военной организации. Отныне всеми вопросами комплектования, обучения, материально-технического обеспечения пограничной стражи ведал штаб ОКПС. Он же разрабатывал все необходимые служебные инструкции, документы и положения, четко регламентирующие деятельность пограничной стражи, ее права и обязанности. Создались предпосылки для более эффективных действий пограничной стражи по решению задач охраны границы. Среди важных задач повышения качества управления пограничными органами, встал вопрос формирования и подготовки образованных, профессионально подготовленных кадров, обладающих разносторонними качествами, объединяющимися в понятие «культура».
Следует отметить, что содержание и направленность подготовки (образования) офицерского корпуса погранохраны (пограничных органов) в значительной мере зависели от места отведенного ей в защите интересов Российского государства.
В этой связи, погранохрана дореволюционной России изначально рассматривалась как преимущественно военная сила, призванная, прежде всего, защищать границы от вооруженного посягательства извне.
Что касается подготовки офицеров-пограничников в дореволюционной России, то она осуществлялась в единой военно-образовательной системе на общих основаниях.
Однако, в период реформирования системы подготовки офицерских кадров царской России (начало 60-х гг. XIX в.) образуются вузы, предусматривающие поэтапную переориентацию содержания обучения в направлении более глубокого и детального усвоения профессиональных качеств офицеров-управленцев.
Вместе с тем, в вузах не нашли широкого применения формы учебы с ярко выраженной профессиональной пограничной функцией, а также специальные формы подготовки пограничников, что конечно же оказывало негативное влияние на уровень культуры управленческой деятельности офицеров-пограничников.
В то же время с изменением задач, решаемых пограничной стражей, изменяется культура управленческой деятельности. Так если первоначально сторожевая служба имела только задачу наблюдения и оповещения, то уже в начале XVIII в. форпостные команды выполняют задачи и былых сторож, ведут охрану определенных им участков границы, борьбу с лазутчиками (агентурой противника) и контрабандой.
Введение в государстве института земских фискалов приводит к появлению на границе новой формы деятельности пограничников – разведывания, а также нового способа ее охраны – преследования контрабандистов. Определяется главная задача пограничной службы – оберегать экономику страны от конкуренции извне.
В последующем революционные события изменили территорию, общественный строй страны, что не могло не сказаться на прохождении государственной границы и характере ее охраны.
Таким образом, формирование культуры управленческой деятельности в пограничной сфере в период Российской империи, свидетельствует о том, что профессиональная мысль об охране государственной границы не стояла на месте, а развивалась в соответствии с изменениями социально-политической и военной обстановки. Характер этих изменений был обусловлен цивилизационным аспектом сопредельных государств, в основе которого лежал уровень развития культуры общества, в том числе и культуры управленческой деятельности.
Литература:
Плеханов А.А., Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи императорской России (1893–1917): Исторический очерк. – М.: Граница, 2003. С. 158.
РГВИА. Ф. 1859. Оп. 1. Д. 374. С. 7-21.
Селиванов Г.А. Фразеология Новгородских грамот XII-XV вв. М., 1986. С. 16.
Чернушевич М.П. Материалы к истории пограничной стражи. Ч. 1. Служба в мирное время. Вып. I-й. 1894-1904. Спб., 1904. С.34.
Чернушевич М.П. Материалы к истории пограничной стражи: В 2-х частях. Спб., 1900. Ч. 1. Вып. 1. С. 118.