Муниципальное унитарное предприятие является особой формой публичного образования, создаваемого органами государственной или муниципальной власти. Отличительной особенностью данных хозяйствующих субъектов следует признать то, что унитарные предприятия вправе участвовать в коммерческой деятельности, то есть действовать в целях получения прибыли, являясь, одновременно, представителями муниципальной власти.
Такое положение дел вызывает обоснованную критику многих исследователей. В качестве аргументов приводятся доводы о невозможности совмещения фактического статуса коммерческой организации и органа публичной власти; о незаконном ограничении конкуренции в отношении иных хозяйствующих субъектов; о неэффективности корпоративного контроля за деятельностью таких предприятий и другие вполне обоснованные доводы.
В настоящей статье проводится характеристика правового статуса муниципальных предприятий, исследуются перспективы их дальнейшего нахождения в составе муниципальных юридических лиц.
Ключевые слова: муниципальное предприятие, хозяйственное управление, оперативное ведение, прибыль, правовой статус.
В статье 294 ГК РФ говорится о юридических лицах, имеющих статус муниципального унитарного предприятия. Такие предприятия могут быть созданы только муниципальным образованием, которое является их учредителем и распорядителем имущества. Соответственно, муниципальное предприятие не является собственником муниципального имущества, несмотря на возможность использования и распоряжения данными активами.
Базовым нормативным актом, регулирующим деятельность муниципальных предприятий, является Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон об унитарных предприятиях) [1]. На основе этого документа формируется хозяйственная и коммерческая деятельность муниципальных предприятий.
Муниципальное предприятие создается для различных целей: культурных, социальных, хозяйственных, бытовых. В уставе муниципального предприятия закрепляются виды деятельности, которые вправе осуществлять это юридическое лицо, в том числе — приносящие прибыль.
Несмотря на то, что муниципальное предприятие наделено правом заниматься коммерческой деятельностью, его полномочия в этой сфере не безграничны и подлежат существенным ограничениям, что следует из анализа норм ГК РФ, Закона об унитарных предприятиях, Закона о защите конкуренции [2].
В частности, муниципальное предприятие не вправе работать на товарных рынках РФ, находящихся в состоянии конкуренции, если его выручка от такой деятельности превышает 10 % совокупной выручки за последний календарный год. Исключением являются случаи, установленные в п. 2 ст. 35.1 Закона о защите конкуренции.
Кроме этого, как отмечено выше, в отношении имущества муниципального предприятия действует режим ограниченных вещных прав. По этому поводу А. С. Дешина пишет, что ограниченное вещное право характеризуется возможностями лица пользоваться вещами, не находящимися в его собственности, извлекая из данных вещей необходимую ценность.
При этом А. С. Дешина справедливо, по нашему мнению, замечает, что законодатель не привел исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав в гражданском законодательстве, что позволяет говорить и о других возможных формах реализации вещных прав [3].
Подобным образом рассуждает и Г. Н. Шевченко, указывая, что при ограниченном вещном праве владелец вещи не является ее собственником, однако собственник предоставляет владельцу возможность использования вещи по ее прямому назначению без вовлечения вещи в свободный гражданский оборот, предполагающий совершение различных сделок с объектами материального мира [4].
И. В. Сазанова, анализируя природу ограниченных вещных прав, пишет, что данные права имеют приоритет над волей владельца, исключая возможность отчуждения имущества без согласия собственника. Также И. В. Сазанова подчеркивает, что ограничение вещных прав всегда подразумевает наличие двух субъектов: собственника и владельца вещи, которые не совпадают в одном лице [5].
Все приведенные выше утверждения в полной мере справедливы для характеристики имущества и имущественных прав, реализуемых муниципальными предприятиями в рамках хозяйственного ведения и оперативного управления.
Определенным пробелом гражданского права следует признать отсутствие законодательных дефиниций рассматриваемых терминов. Если обратиться к термину «хозяйственное ведение», то его сущность раскрывается в статье 294 ГК РФ. Имущество в этом режиме формируется за счет имущества, которое закреплено собственником этого имущества за унитарным предприятием, и имущества, которое унитарное предприятие приобрело на доходы от своей деятельности. Не воспрещается формирование имущества и за счет иных источников, если эта деятельность не противоречит закону. К таким источникам могут быть отнесены, например, добровольные взносы (пожертвования) организаций и граждан.
Ограниченный характер права хозяйственного ведения не позволяет юридическому лицу в полной мере распоряжаться недвижимым имуществом. В частности, руководитель юридического лица не вправе самостоятельно совершать сделки, направленные на отчуждение или переход недвижимого имущества унитарного предприятия к другому лицу, включая куплю-продажу, аренду, залог.
В то же время, в статье 295 ГК РФ содержится оговорка о том, что для совершения этих и других сделок, связанных с распоряжением имуществом, требуется согласие собственника, то есть, уполномоченного представителя муниципального образования.
Как видно, закон запрещает совершать гражданско-правовые сделки только в отношении недвижимого имущества унитарного предприятия, подтверждением чему служит и часть 2 статьи 295 ГК РФ, где указано, что предприятие вправе распоряжаться остальным имуществом свободно и самостоятельно, за исключением специально оговоренных в законе случаев.
По аналогии с правом хозяйственного ведения, право оперативного управления предусматривает распоряжение недвижимым имуществом, в связи с чем осуществляется государственная регистрация данного права.
Рассматриваемое право не имеет существенных отличий от права хозяйственного ведения. Ключевым признаком права оперативного управления следует признать субъектный состав вещного права: если правом хозяйственного ведения наделяются государственные и муниципальные унитарные предприятия, то правом оперативного управления — казенные предприятия или казенные унитарные предприятия и учреждения.
Понятие казенного учреждения содержится в Бюджетном кодексе РФ: это учреждение, создаваемое органами государства или муниципальным образованием, которое обеспечивает реализацию полномочий органов соответствующего уровня власти [6].
В качестве других отличий права оперативного управления можно выделить указание закона на то, что право оперативного управления ограничивается не только законодательно установленными пределами, но и назначением имущества и целями деятельности владельца. То есть предприятия, наделенные правом оперативного управления, имеют меньшую степень свободы по сравнению с учреждениями, владеющими имуществом на праве хозяйственного ведения, на что обращают внимание отечественные цивилисты.
Так, Е.А Суханов считает, что право хозяйственного ведения в наибольшей степени приближено к праву собственности, в качестве подтверждения своей позиции приводя в пример термин «право полного хозяйственного ведения», который использовался ранее для характеристики деятельности коммерческих организаций. Тогда как правом оперативного управления изначально наделялись государственные и муниципальные предприятия. Однако сегодня, по мнению Е.А Суханова, принципиальные различия между данными ограниченными вещными правами исчезли [7].
На этот вопрос обращено внимание и в Концепции развития гражданского законодательства, где предлагается устранить имеющийся дуализм прав юридических лиц на управление имуществом и оставить в гражданском законодательстве только право оперативного управления, что представляется разумным и актуальным решением законодателя [8].
Следует отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, в целом влияющий на дальнейшее развитие не только ограниченного вещного права, но и на его субъекты. Данным законопроектом, в частности, предлагается установить запрет на создание государственных и муниципальных унитарных предприятий либо изменение видов их деятельности, за исключением отдельных случаев (к примеру, для предприятий, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, разведывательной деятельности, транспортной безопасности).
Указанный законопроект внесен Федеральной антимонопольной службой России. По мнению ФАС России, участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках, влечет их монополизацию.
Особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества обуславливают неэффективность унитарных предприятий, в том числе по причине отсутствия эффективного корпоративного контроля (советов директоров с независимыми директорами, систем управления рисками и т. д.), а «гарантированный» спрос на продукцию не способствует повышению производительности труда и инновационному развитию таких предприятий [9].
Мы поддерживаем предложенную концепцию и считаем, что законодателю следует воплотить данный проект в полноценный федеральный закон. Помимо приведенных обоснований также видится недопустимым осуществление коммерческой деятельности государственными и муниципальными предприятиями, которые относятся к публичным образованиям и представляют в своем лице Российскую Федерацию, субъекты РФ или муниципальные образования.
Сегодня ГК РФ предусматривает достаточное количество форм и видов коммерческих организаций, что позволяет хозяйствующим субъектам создать коммерческую организацию в наиболее подходящей форме. Кроме этого, конкуренция частных и государственных структур в коммерческой деятельности также не отвечает целям и задачам развития современной российской экономики.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.07.2021) // Российская газета. 1998. № 153–154.
- Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 02.07.2021) // Российская газета. 2002. № 229.
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 02.07.2021) // Российская газета. 2006. № 162.
- Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
- Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)» / Доступ из СПС «Консультант Плюс».
- Дешина А. С. Система ограниченных вещных прав в современном гражданском праве // Новая наука: Теоретический и практический взгляд. 2017. № 2–2.
- Сазанова И. В. О понятии ограниченного вещного права // Вестник научных конференций. 2019. № 7–1 (47).
- Суханов Е. А. Вещное право: научно-познавательный очерк. М.: Статут, 2017.
- Шевченко Г. Н., Быков М. С. Признаки вещных прав и их деление на право собственности и ограниченные вещные права // Colloquium-journal. 2019. № 8–9 (32).
